A importância do Ministério Público na protecção do Ambiente

1. Introdução

Com esta pequena investigação pretendo demonstrar a importância do Ministério Público na defesa do Ambiente.

Apesar da preocupação com o meio ambiente já vir do tempo de São Francisco de Assis, a verdade é que apenas a partir da década de 70 do século XX surgiu a ideia do ambiente como um bem jurídico próprio, conforme lembra VASCO PEREIRA DA SILVA.

Apesar disso, conforme refere TIAGO ANTUNES[1], só a partir do desastre nuclear de Chernobyl, ocorrido a 26 de Abril de 1986, é que os Estados, pelo menos os Estados Ocidentais, tiveram a consciência de que era necessário desenvolver os conceitos de prevenção, reparação e sustentabilidade ambiental, bem como criar novos instrumentos de tutela do meio ambiente, de modo a prevenir potenciais riscos ambientais futuros (ideia que se traduz no princípio da precaução e da prevenção).

Contudo, o facto é que não se tem criado na sociedade civil uma verdadeira consciência ambiental, o que se reflecte na escassa participação cívica na defesa do ambiente. Além disso, a generalidade das organizações de defesa do ambiente, não estão dotadas das estruturas necessárias, nem possuem sequer representatividade, o que lhes retira alguma capacidade de intervenção, conforme alerta A. LEONES DANTAS[2].  É nesse sentido que as organizações de defesa do ambiente, em vez de assumirem os direitos de iniciativa processual no acesso aos tribunais, direito aliás garantido pela Lei de Acção Popular, fazem uso dos meios de comunicação social como instrumentos de pressão em face da Administração Pública, o que me parece a mim errado.

Assim, é neste contexto que a figura do Ministério Público se torna importante para proteger o Ambiente, assumindo as preocupações do conjunto dos cidadãos relativas à defesa do ambiente, fazendo uso dos instrumentos de intervenção processual que estão ao seu dispor.

2. Enquadramento do Ministério Público na tutela do Ambiente

Parece-me que é na premissa da defesa da cidadania que se desenvolve a garantia do Ambiente por parte do Ministério Público. Penso que cabe também ao Ministério Público a defesa de um espaço ecologicamente sadio, com qualidade de vida que possibilite o desenvolvimento físico e psicológico de todos cidadãos, conforme refere MÁRCIA BASTOS BALAZEIRO[3], ideia que contraria a visão de JOÃO ALVES segundo a qual o Ministério Público ao actuar na protecção de um direito de carácter difuso não actua em representação, mas em nome próprio, por a lei lhe impor que assuma um interesse de carácter social que, por natureza, se não mostra determinado do ponto de vista subjectivo[4].

Ora, devido à inércia no quadro da tutela do meio ambiente a que se assiste na sociedade civil, mesmo a organizada como as associações e organizações não-governamentais, torna-se importante a actuação de um organismo estatal forte e organicamente estruturado que actue na área ambiental. Além disso, a importância do Ministério Público na defesa do Ambiente fica acrescida com a ascensão de lobbies e com o aumento de pressões de grandes grupos económicos, bem como com a incipiência do Direito do Ambiente, que é um ramo do Direito recente, não sistematizado, múltiplo, horizontal e cujos fundamentos básicos são oriundos de convenções internacionais de meio ambiente e de normas geralmente não sistematizadas, na medida em que poucos países dispõem de codificação ambiental. A intervenção do Ministério Público equilibra esta situação, imponde pela via judicial ou administrativa o bom senso e restabelecendo o equilíbrio, principalmente em face da sua autonomia, o que lhe permite actuar com independência.

3. Âmbito jurisdicional em matéria ambiental

O jurista de ambiente deve confessar a sua humildade de reconhecer que, sem o amparo de outros ramos do Direito não é possível edificar um corpus teórico suficientemente autónomo para abarcar todas as multidimensionalidades dos problemas ambientais[5]. Esta frase de GOMES CANOTILHO espelha bem o problema do carácter transversal do Direito do Ambiente, que acarreta dificuldades jurídicas, desde logo, problemas com a determinação da competência jurisdicional em matéria ambiental.

Ora, na versão originária do 45º da Lei de Bases do Ambiente, a jurisdição competente para a apreciação de litígios sobre questões ambientais era a jurisdição comum, ou seja, os problemas ambientais eram da competência dos tribunais judiciais. Todavia, como esta solução não estava em consonância com o disposto no 212º/3 da Constituição da República Portuguesa, a Jurisprudência fazia uma interpretação correctiva e aplicava o critério da Constituição, sendo assim necessário averiguar se o litígio em questão era de Direito Administrativo ou de Direito Privado para saber se era da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais judiciais, respectivamente.

Com a Reforma de 2004, a Lei de Bases do Ambiente deixou de fazer qualquer referência à competência jurisdicional. Paralelamente, o 4º/1 al. l) ETAF passou a dispor que sempre que o objecto da demanda seja uma infracção cometida por uma entidade pública contra o ambiente, o litígio deve ser da competência dos tribunais administrativos. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA faz uma interpretação ampla deste preceito, considerando que é da competência dos tribunais administrativos não apenas as agressões ambientais levadas a cabo por entidades públicas, como também por particulares, sempre que a actividade do lesante seja desenvolvida ao abrigo de uma decisão administrativa ilegal e nas situações em que o particular actue em desconformidade com uma decisão administrativa ou com normas de Direito Administrativo.

Nesse sentido, como a grande maioria das agressões ambientais são da competência dos tribunais administrativos, o papel do Ministério Público na Tutela do Ambiente reveste particular importância.

4. Actuação do Ministério Público em matéria do Ambiente no Contencioso Administrativo

Na defesa do Ambiente o Ministério Público tanto pode intervir como parte, como intervir de maneira subsequente em acções propostas por terceiros.

Em termos de instrumentos processuais mais utilizados na defesa do meio ambiente pelo Ministério Público, destacam-se os seguintes: 1) as acções de intimação em face de uma Secretaria de Estado, de um Ministério, ou de particulares, quando o acto devido seja imposto por lei, ou seja, se trate de um acto vinculado; 2) as acções de impugnação de actos administrativos; 3) as acções de impugnação de normas regulamentares; 4) as acções de intimação para a emissão de regulamentos; e 5) todas as acções e instrumentos processuais previstos no CPC, no exercício da chamada acção administrativa comum, que constitui uma modalidade mais ampla de sindicar em face da Administração ou do particular para obtenção inclusive de pretensões condenatórias em favor da protecção ambiental. Como acção de intimação para a prática de acto devido, podemos criar a hipótese em que o Ministério Público ingressa com a referida demanda contra uma determinada autoridade administrativa que, por lei, tinha a obrigação de fiscalizar e autorizar a instalação de depósitos de lixo, mas que ao invés disso, tem se omitido e permitido a instalação inadequada de um particular, em total afronta ao meio ambiente e à saúde pública. Já como exemplo de acção de impugnação de acto administrativo, o Ministério Público poderá fazer uso de tal instrumento processual para suscitar a eventual invalidade de um acto administrativo que, embora formalmente válido, viole a legalidade, na medida em que agrida o meio ambiente. No âmbito da acção de impugnação de norma regulamentar, o Ministério Público poderá ingressar com demanda contra a Administração Pública visando impugnar, por exemplo, o Plano Director de um Município, por violar a legalidade, em desrespeito ao dever de protecção ambiental. Poderá também o Ministério Público ingressar, por exemplo, no exercício da acção administrativa comum, com acção condenatória visando uma prestação de facto do particular ou da Administração, no caso de qualquer destes estar se omitindo no dever de remover a sucata depositada em determinado local, em afronta ao meio ambiente e à saúde da comunidade.

Enfim, muitas são as possibilidades de actuação do Ministério Público em defesa do Ambiente no Contencioso Administrativo, ampliadas com a Reforma de 2004[6].

5. Actuação do Ministério Público em defesa do Ambiente no âmbito da jurisdição comum

Conforme já referi, apesar da maioria dos litígios ambientais se dirimirem nos tribunais administrativos, facto é que uma parte significativa dos mesmos é da competência dos tribunais comuns, pelo que se torna importante analisar o papel do Ministério Público nestes casos.

Com a descriminalização de largos sectores do Direito Penal Administrativo e a criação de um Direito de Mera Ordenação Social, segundo o modelo germânico, tem surgido um sistema de quase completa subtracção do Direito Penal às autoridades judiciárias da tutela jurídica do ambiente[7]. Com esta frase, FERNANDA PALMA pretende salientar que houve uma progressiva descriminalização de certas condutas lesivas do Ambiente, o que leva a que a maioria das sanções aplicadas às infracções ambientais sejam coimas, em detrimento das clássicas penas e multas do Direito Penal. Mas, apesar de em matéria ambiental o Direito de Mera Ordenação Social assumir particular relevo em Portugal, com a Reforma Penal de 1995 surgiu um movimento de neocriminalização, tendo sido introduzidos três novos delitos de carácter ambiental: 1) Danos contra a natureza, nos termos do 278º do Código Penal; 2) Poluição, nos termos do 279º CPT; e 3) Poluição com perigo comum, nos termos do 280º do Código Penal. Nesse sentido, actualmente o Direito Penal Português é adequado às exigências de protecção do bem jurídico ambiental e torna efectiva a tutela ambiental, mediante a consagração de crimes de perigo, com intuito de prevenir a ocorrência de danos ambientais e, uma vez verificados, repará-los. É nesse contexto que actua o Ministério Público como autor da acção penal pública, em casos de maior gravidade, concernentes a danos ambientais perpetuados, por exemplo, contra número significativo de exemplares de fauna ou da flora, ou espécies protegidas ou ameaçadas de extinção.

O domínio da reparação de danos nas relações interprivados é, por excelência, um domínio de intervenção do direito civil e, portanto, dos tribunais judiciais. Já, pelo contrário, sempre que esteja em causa a reparação de danos causados por entidades públicas, o 4º/1 al. g) do novo ETAF é claro ao atribuir a competência aos tribunais administrativos[8]. Assim, no âmbito da prevenção e cessação das agressões ambientais, os tribunais judiciais são chamados a intervir.

É neste âmbito que o Ministério Publico actua, utilizando as vias judiciais previstas no CPC e em legislações específicas em defesa do Ambiente. No entanto, convém salientar que na esfera da acção popular de natureza civil, concebida como importante instrumento de tutela de bens jurídicos meta-individuais o Ministério Público se encontra excluído do quadro das pessoas legitimadas a agir. Não obstante, conforme salienta ANTÓNIO ALMEIDA, a lei da acção popular reconhece ao Ministério Público a sua intervenção na acção popular, em representação do Estado, dos ausentes, dos menores e demais incapazes, e de pessoas colectivas públicas, ou ainda, em substituição do autor, em casos de desistência da lide, transacção ou comportamentos lesivos dos interesses em causa. Legitimidade em sentido estrito só lhe é reconhecida neste último caso, mas sempre uma legitimidade superveniente[9].

6. Conclusão

O Ministério Público assume um importante papel na defesa do Meio Ambiente, na medida em que assume as preocupações do conjunto dos cidadãos relativas à defesa do Ambiente e faz uso dos instrumentos de intervenção processual que estão ao seu dispor, colmatando, deste modo, a escassa iniciativa das organizações de defesa do ambiente que, não obstante terem legitimidade para propor as acções, não as propõem, na grande parte dos casos[10].

Mariana Baptista de Freitas

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[1] TIAGO ANTUNES, O ambiente entre o Direito e a Técnica, Lisboa: Editora da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2003, pp. 10-11.

[2] A. LEONES DANTAS, A intervenção do Ministério Público, pp. 84-85.

[3] MARIA BASTOS BALAZEIRO, O Ministério Público Português e a Tutela do Meio Ambiente, Lisboa, 2009, pp. 20-21.

[4] JOÃO ALVES, Critérios que Legitimam a Intervenção do Ministério Público no Foro Cível, in Revista do Centro de Estudos Judiciários nº7, 2º semestre, 2007, p.5

[5] J. J. GOMES CANOTILHO, Juricidizição da ecologia ou ecologização do Direito, in RJUA, n. 4, 1995, pp. 69 e ss. 

[6] MÁRCIA BASTOS BALAZEIRO, O Ministério Público e a Tutela do Meio Ambiente, Lisboa, 2009, pp. 26 e ss.

[7] MARIA FERNANDA PALMA, Direito Penal do Ambiente: uma primeira abordagem, in Direito do Ambiente, Lisboa, 1994, p. 432.

[8] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Contencioso Administrativo em matéria do ambiente, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente nº 18/19, Coimbra, Almedina, Dezembro/2002- Junho/2003, p. 119.

[9] ANTÓNIO ALMEIDA, A acção popular e a lesão de bens ambientais, in Lusíada- Revista de Ciência e Cultura, Série de Direito, Universidade Lusíada-Porto, Coimbra Editora, 2002, p. 376.

[10] MÁRCIA BASTOS BALAZEIRO, O Ministério Público e a Tutela do Meio Ambiente, Lisboa, 2009, pp. 60 e ss