A responsabilidade da Administração por danos ambientais

                A responsabilidade da Administração em matéria de Direito do Ambiente conta com regimes diferentes no que toca a actos de gestão pública, actos de gestão privada e actos de gestão pública e privada em que se verifique a intervenção do actor popular. Como se sabe, a responsabilidade da Administração no ordenamento português é tratada em termos legislativos e jurisdicionais de forma diferente consoante estejamos perante actos de gestão privada (caso em que é aplicável o Direito civil e competentes os tribunais judiciais) ou actos de gestão pública (sendo aí aplicável o direito Administrativo e competentes os tribunais administrativos). Importa, antes de passarmos à clarificação dos três regimes mencionados, referir a crítica que o Prof. Vasco Pereira da Silva tem vindo já há algum tempo a fazer quanto à diferença de tratamento da responsabilidade por actos de gestão pública e por actos de gestão privada que se consubstancia resumidamente nos problemas que uma tentativa de distinção gera e no desaparecimento das razões que um dia a justificaram. Isto porque a dicotomia fazia sentido em virtude da já ultrapassada noção de acto administrativo como expressão da autoridade da Administração, sendo que hoje em dia o acto administrativo moldou-se à figura da Administração Prestadora que se afastou da ideia de autoridade e se aproximou do súbdito numa lógica de cooperação. Para além do mais, o acto administrativo passou a ser apenas umas das formas de actuação da Administração, a par de outras. Ora, tendo em conta as mudanças verificadas, segundo o Prof. não há razão para continuar a insistir numa distinção que apenas gera dificuldades visto que na prática se torna quase impossível saber em que momento é que o acto é de gestão pública, o que consequentemente implica conflitos jurisidicionais que põem em causa o princípio da materialidade subjacente na medida em que ao invés de se resolverem questões de direito, andamos às voltas numa tentativa de destrinça inútil. No que toca à responsabilidade por danos ambientais, o Prof. defende uma unificação do tratamento independemente de estarmos perante uma entidade pública ou privada.

                1.

                Centrando-nos agora no regime da responsabilidade por actos de gestão pública, comecemos por dividir a mesma nos quatro pressupostos que a compõem: facto ilícito, culpa, dano, nexo de causalidade. O facto ilícito, nos termos do artigo 6º do DL 48051/67, pode consistir na violação de normas legais e regulamentares assim como no desrespeito por regras técnicas que existam por motivos de prudência, podendo também consistir não numa acção mas numa omissão, o que é aliás mais frequente na medida em que não sejam adoptadas as condutas ou praticados os actos necessários em ordem a assegurar o cumprimento das normas legais, o que cabe à Administração numa vertente de "polícia administrativa". Os factos ilícitos praticados pela Administração, tanto por acção como por omissão, não pressupõem apenas a afectação do destinatário do acto mas também a de terceiros que de alguma forma tenham sido atingidos de um modo que interfira com os seus direitos, designadamente fundamentais, daí que seja frequente a verificação de litígios que impliquem relações multilaterais no que toca à responsabilidade da Administração.

                A culpa, por sua vez, como imputação de um facto ilícito a um agente ou serviço, veio facilitar o regime da responsabilidade, visto que através da individualização do responsável se torna mais clara a análise do nexo de causalidade entre a conduta e o dano verificado, sendo que sem a imputação do dano restava apenas a responsabilização objectiva da Administração.                 Quanto ao dano, verificam-se especificidades no âmbito do direito ambiental visto que o mesmo não se cinge a um dano concreto, acarretando por consequência danos mais amplos como a destruição da beleza e etc, que embora reconhecidamente relevantes, são dificilmente quantificáveis na prática. Se tentássemos de alguma forma responsabilizar a Administração de forma proporcional aos ditos danos amplos que se verificam a partir do dano concreto, não será dificil imaginar que o instituto da responsabilidade administrativa desapareceria por se tornar incomportável, daí ter sido adoptada a lógica da quantificação de um dano razoável.

                O último pressuposto, e provavelmente o que suscita mais dificuldades de concretização será o do nexo de causalidade. Isto porque regra geral, os danos ambientais não são reconduzíveis a uma única causa mas a um conjunto delas que em consonância levaram a um resultado, como é o caso mais fácil de imaginar de uma conduta associada às condições metereológicas. Daí ser frequente, como é o caso do direito francês e alemão, se partir de uma "presunção de causalidade", quando se entenda por exemplo que determinada empresa leva a cabo uma actividade que tendo em conta as circunstâncias será susceptível de provocar o dano verificado. O problema que daí decorre, como sublinha o Prof. VPS, será a larga margem de discricionariedade que é atribuída ao juíz na análise das características da empresa que lhe permitam chegar a tal presunção. Como alternativa à solução explicada poderíamos recorrer às regras da probabilidade, introduzidas por Gilles Martin, que no fim terá resultados semelhantes à presunção de causalidade, sofrendo assim dos mesmos vícios.

                Analisados os pressupostos da responsabilidade por factos ilícitos, resta ainda a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por facto lícito. A responsabilidade objectiva, consagrada no artigo 8º do DL 48051/67, consiste na responsabilidade por danos resultantes de actividade excepcionalmente perigosa de serviços administrativos, desde                 que não se prove que os danos resultaram de factos exteriores de força maior ou da actuação de terceiro, caso em que a responsabilidade será auferida nos termos da culpa. Já a responsabilidade por factos lícitos, advém de situações em que embora praticados actos perfeitamente conformes às normas e regras técnicas, verificam-se prejuízos especiais na esfera de terceiros que justifiquem a devida indemnização. É exemplo fulcral do referido as situações de emergência que exijam uma actuação da Administração, a qual embora em prol do interesse público, importe sacrifícios anormais a terceiros. Em resultado da responsabilidade da Administração nas três vertentes explanadas, poderá surgir a obrigação de restituir a situação anterior ao dano e na impossibilidade da mesma ou em paralelo, a obrigação de indemnizar.

               

                2.

                Já a responsabilidade da Administração por actos de gestão privada está sujeita a um regime diferente, constante do Código Civil, artigos 483º e seguintes no que respeita á responsabilidade por factos ilícitos e no artigo 499º e seguintes no respeitante á responsabilidade pelo risco. O regime do artigo 483º e segs. é deveras semelhante ao disposto quanto à responsabilidade por factos ilícitos no âmbito dos actos de gestão pública, baseando-se nos quatro pressupostos do facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade, com as devidas especificidades resultantes da especialidade do direito ambiental. Já a responsabilidade pelo risco no domínio ambiental está essencialmente patente no artigo 509º relativo às instalações de gás ou energia eléctrica, pelo óbvio perigo que importam. Para além do disposto no Código Civil, encontramos uma previsão no artigo 41º da Lei de Bases do Ambiente, no qual consta que estará sujeito a pagar indemnização quem embora sem culpa, tenha causado danos em virtude de uma actividade especialmente perigosa, independentemente de não haver violação de normas. As dúvidas no entanto surgem, contrapondo diversos autores, em razão da falta de concretização do artigo quanto ao quantitativo da indemnização. Isto porque o mesmo remete para lei posterior, a qual até agora não foi criada. Por um lado temos quem entenda que não havendo concretização do quantitativo, o preceito é inútil e não vale por si só (Prof. Pereira Reis) enquanto outros como o Prof. Freitas do Amaral defendem a aplicação do disposto no artigo 41º visto que independentemente da remissão para lei ainda não existente no que respeita a parte da questão, não há margem para dúvidas que o legislador decidiu sancionar (objectivamente) actividades perigosas. Ora, nada impede que os tribunais apliquem a norma e decidam em termos equitativos os valores indemnizatórios. O Prof. Vasco Pereira da Silva adere a esta posição, reforçando a mesma com o argumento de que o direito ao ambiente é um direito fundamental, o qual se traduz num direito subjectivo que consequentemente é de aplicabilidade imediata. Assim, sendo a Lei de Bases do Ambiente concretizadora do direito fundamental ao ambiente, a mesma deverá ser entendida como de aplicação imediata. Mas para além do mais, o Prof. invoca ainda um argumento que refuta a supostamente assente falta de regulamentação complementar relativa ao quantitativo das indemnizações, defendendo que o artigo 510º do Código Civil que estabelece os limites das indemnizações pelos danos resultantes de instalações de gás ou energia eléctrica enquadra-se perfeitamente na previsão do artigo 41º da Lei de Bases, não por aplicação analógica como muitos contra-argumentariam tendo em conta a impossibilidade de analogia do preceito por ser especial, mas por aplicação directa visto que se trata de lei complementar, tal e qual como disposto na letra do artigo. Inerente a esta questão está a dos seguros obrigatórios de responsabilidade civil a que estariam sujeitas as empresas que pratiquem actividades de alto grau de risco para o ambiente, sendo o Prof. Vasco adepto dos mesmos por diversas razões: garantiriam a compensação das vítimas de danos ambientais; seriam benéficas para as próprias empresas responsáveis, sobre as quais deixaria de cair tão elevados valores indemnizatórios; diminuiria os litígios neste ramo; reduziria os custos da fiscalização das condutas empresariais quanto ao respeito das normas legais que passaria a ser ónus das empresas seguradoras; consistiria num incentivo à prudência ambiental, em razão dos prémios de seguro. No entanto, na linha do que já se referiu quanto à divergência resultante do artigo 41º, alguma doutrina entende que a falta de legislação complementar inviabiliza a contratação de seguros, pois sem quantitativos legais de indemnização também se torna impossível definir valores de seguro. Ora a posição do Prof. e outros atrás explicada, responde de igual forma a esta segunda questão.

               

                3.

                Por último, temos o regime especial de responsabilidade que envolve a acção popular, regime esse que é aplicável independentemente de se tratarem de actos de gestão pública ou privada. O artigo 52º nº3 da CRP prevê um direito de acção popular de forma a requerer para o lesado ou lesados uma indemnização com o intuito de promover a prevenção e de sancionar as infracções cometidas contra o ambiente. O Prof. Vasco Pereira da Silva discorda totalmente deste regime especial, essencialmente pela maneira como foi construído e os preceitos formulados, por todas as imprecisões e incoerências que comporta. Em primeiro lugar, considera haver uma confusão entre figuras distintas a partir do momento em que se invoca a acção popular como meio de defesa de direitos subjectivos, sendo que a mesma existe de modo a assegurar a tutela objectiva da legalidade em nome do interesse público e não de direitos individuais. Em segundo lugar, critica toda a letra do artigo 22º da Lei de Acção Popular, a qual prevê o direito à indemnização dos indivíduos lesados nos termos gerais da responsabilidade civil e determinando a fixação de uma indemnização global quando os lesados não sejam individualizados. Ora tal não se coaduna minimamente com a acção popular, visto que o próprio artigo assume a possibilidade de existência de indivíduos especificamente lesados, sendo em prol desses que é proposta a acção de responsabilidade. Logo, não faz sentido ser a questão tratada numa Lei de Acção Popular. A segunda parte do preceito referida atrás estipula uma indemnização global quando os indivíduos não sejam "individualizados", sendo difícil perceber o que o legislador quis dizer com "não individualizados": a acção existe em razão de determinados indivíduos terem sido lesados mas devido às circunstâncias não foi possível identificar os mesmos ou não estamos perante uma lesão de indivíduos em específico mas sim da comunidade num todo? Em qualquer dos casos são levantadas questões pelo Professor: na primeira hipótese pelos motivos já explanados, na segunda visto que depois nos deparamos com o problema do destinatário da indemnização, visto que se toda a comunidade foi afectada pelo dano, o que faria sentido seria o ressarcimento se dirigir a um fundo público relacionado com a protecção do ambiente pois tal consistiria num meio seguro de reposição da situação anterior ao dano (na medida do possível) em vez de uma mera sanção dos responsáveis que em nada contribuiria para o problema ambiental propriamente dito. Em terceiro lugar, temos o artigo 24º da Lei de Acção Popular, o qual prevê a existência de um seguro de responsabilidade civil como condição de exercício de actividades que envolvam risco anormal para os interesses protegidos pela Lei em questão. Quanto a esta questão, defende o Prof. que é inútil visto que não acrescenta nada ao seguro obrigatório previsto na Lei de Bases do Ambiente, para além de que não faz sentido a sua associação à acção popular visto que o mesmo existe em razão do perigo da actividade e não da produção de danos, sendo de tal factor que nasceria a legitimidade do uso da acção popular em razão dos danos surgirem na esfera dos indivíduos x ou da comunidade.

                O motivo das incoerências relativamente ao regime da responsabilidade em conjunto com a acção popular foi levemente abordado pelo Prof. Rui Machete, explicando o mesmo que o regime foi criado num curto espaço de tempo visto que foi aproveitada uma brecha em razão da aproximação de um período de eleições, período esse no qual se torna mais fácil aproveitar uma certa liberdade para introduzir ideias inovatórias, no entanto demasiado curto para ser feito o estudo necessário à elaboração de um regime claro e completo.

                Após análise dos diferentes regimes, é de facto de concordar com a desnecessidade de tratamento diferenciado dos actos conforme sejam de gestão pública ou gestão privada visto que para além das críticas feitas pelo Professor, na prática os regimes são deveras semelhantes e não se justifica a regulamentação em diplomas diferentes.

Maria Leonor Bettencourt Sena Carvalho, nº21036