A lei nº 82-D/2014 de 31 de Dezembro, que aprova a Reforma
da Fiscalidade Verde em Portugal, prevê no Capítulo V a criação de uma
contribuição sobre os sacos de plástico leves.
Longe de sermos pioneiros nesta iniciativa, uma vez que há
alguns anos que vários países optaram pela aplicação de taxas ou, indo mais
longe, pela proibição da utilização de sacos de plástico leves, propomos
analisar a contribuição supra referida à luz do Princípio do Poluidor-pagador.
Ultrapassada a questão de saber se os sacos de plástico
leves são prejudiciais para o ambiente, longe vão os tempos em que se
desconheciam factos como os mesmos constituírem uma importante componente do
lixo marinho e um risco para os animais marinhos, ou da sua reciclagem ter
custos altíssimos e muitas vezes ser impossível de processar porque se misturam
com resíduos indiferenciados ou, ainda, de terem um longo período de
degradação, importa ter presente o princípio, a nosso ver basilar, por trás
desta medida que criou alguma controvérsia em Portugal.
Assim, o artigo 30º da lei nº 82-D/2014 vem criar a
contribuição sobre os sacos de plástico leves, regulamentada pela Portaria nº
286-B/2014 de 31 de Dezembro. Embora a contribuição em análise se aplique
apenas a Portugal continental, segundo os artigos 32º e 37º da lei nº
82-D/2014, deve salientar-se que o decreto legislativo regional nº 10/2014/A de
3 de Julho de 2014, cria medidas para a redução do consumo de sacos de plástico
e aprova o regime jurídico da Ecotaxa, aplicado nos Açores.
A contribuição em apreço visa a protecção do ambiente
através da redução da utilização de sacos de plástico e a promoção de sacos
reutilizáveis, mediante a tributação do consumo de sacos de plástico no valor
de 0.08€ acrescido do IVA, cuja taxa legal em vigor é de 23%.
Importa então fazer algumas considerações sobre o Princípio
do Poluidor-pagador, princípio fundamental do Direito do Ambiente. Este princípio nasceu
no quadro da OCDE, referido na Recomendação C(72)128 da OCDE, de 26 de Maio de
1972 onde se estabelece que “o poluidor deve suportar as despesas da tomada de
medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para
assegurar que o meio-ambiente se mantenha num estado aceitável”, mas apenas em
1987 foi consagrado pelo Acto Único Europeu princípio constitucional de Direito
Comunitário do Ambiente.
Maria Alexandra Aragão refere neste âmbito que, até à
Revolução Industrial verifica-se uma “resignação do Homem à hostilidade da
Natureza”, a partir da Revolução passa a ser a Natureza a carecer de protecção
perante a acção devastadora do Homem, e é a partir daqui que se torna
necessária a legislação no sentido da protecção do ambiente.
Hoje, o Princípio do Poluidor-pagador está consagrado no
artigo 174º número 2 do Tratado da União Europeia e tem natureza constitucional
segundo o artigo 66º número 2, alínea h) da Constituição da República
Portuguesa, mas mais importante é perceber o seu conteúdo.
Henry Smets escreveu “se bem que o princípio do
poluidor-pagador se tenha aparentemente tornado num princípio jurídico, ainda
lhe falta uma definição jurídica, pelo menos uma definição que reflicta a ampla
aceitação que este princípio adquiriu actualmente”.
No entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, o
princípio em destaque decorre da consideração segundo a qual os sujeitos
económicos que beneficiam de uma actividade poluente devem compensar a comunidade,
pela via fiscal, pelos prejuízos do exercício da sua actividade, apontando para
a realização do princípio do poluidor-pagador através de impostos, taxas,
políticas de preços ou benefícios fiscais.
O Professor Gomes Canotilho distingue três formulações
possíveis do princípio do poluidor-pagador, uma primeira que aponta para o
facto de os ónus ambientais deverem ser prevenidos e eliminados pelo causador,
a segunda que refere que o autor da lesão ambiental deve não só ser responsável
pelos danos que provoca mas também compensar financeiramente a colectividade
pelas cargas ambientais admitidas pela Ordem Jurídica e, por fim, a terceira
formulação que aponta para a fixação de um preço para a utilização de um bem
ambiental. Assim, o professor afasta este princípio enquanto fonte legitimadora
das pretensões indemnizatórias da responsabilidade civil uma vez que nenhuma
das formulações é susceptível de enquadrar-se no instituto da responsabilidade
civil, por outro lado, dada a natureza dos danos do Direito do Ambiente, o
professor, salienta a dificuldade e, muitas vezes, a impossibilidade do cálculo
dos mesmos.
Segundo a Professor Maria Alexandra Aragão, embora a
formulação do princípio analisado remeta para a lógica da responsabilidade
civil, o efeito preventivo das sanções jurídicas civis é manifestamente
insuficiente no domínio da protecção do ambiente. Nesta linha de raciocínio
refere que na dinâmica económica do poluidor, as indemnizações ambientais
constituem tão só custos de produção.
A professora refere alguns fins do princípio do
poluidor-pagador, como a prevenção da poluição – designação anglo-saxónica para
um novo raciocínio empresarial “Polution Prevention Pays”- ou a redistribuição,
isto é, os poluidores devem suportar também todos os custos das medidas
públicas de reposição da qualidade do ambiente. Por fim, a professora Maria Alexandra Aragão concretiza a natureza jurídica do
princípio do poluidor-pagador referindo que hoje este princípio é um princípio
de ordem pública ecológica, que, segundo a OCDE, constitui uma “regra de bom
senso económico, jurídico e político”, e
que constitui um principio normativo expresso de Direito Comunitário do
Ambiente, sem eficácia imediata, e cujos destinatários são os órgãos
comunitários de direcção, para quem gera obrigações legiferantes.
Apesar das inúmeras dificuldades interpretativas suscitadas
pela dificuldade de apreensão do alcance deste princípio, que aparece muitas
vezes associado à responsabilidade civil por danos ambientais, a verdade é que
se verifica a aplicação reiterada do mesmo. Exemplo desta aplicação é, a nosso ver, a criação da
contribuição sobre os sacos de plástico leves com vista à redução da utilização
dos mesmos.
Nos seus estudos o Professor Vasco Pereira da Silva refere
que a política de preços dos combustíveis levada a cabo pelas autoridades
nacionais é incompatível com o princípio do poluidor-pagador, a nosso ver, e
feitas as devidas adaptações, a não tributação do consumo dos sacos de plástico
gera também enormes incompatibilidades com o mesmo princípio. Na verdade,
estamos, a escalas diferentes, a promover políticas de desincentivo ao consumo
de bens poluentes.
No preâmbulo do decreto legislativo regional supra referido
deve destacar-se “… importa implementar a filosofia do poluidor pagador,…: O
princípio da recuperação de custos associado ao utilizador-pagador deve estar direccionado
para a aplicação de um efectivo regime económico-financeiro, sendo que o
serviço de protecção ambiental deve ser pago pelos utilizadores na justa medida
e proporção”.
Na verdade, a lei que cria a contribuição sobre os sacos de
plástico foi alvo de inúmeras críticas, das quais destacamos os instrumentos
utilizados pelas grandes superfícies de venda de produtos alimentares para contornar
a dita contribuição, como a substituição dos sacos de plástico leves por sacos
de papel ou sacos com espessura superior à abrangida pela lei nº 82-D/2014, no
entanto, a nosso ver, estas críticas não procedem perante o objectivo
primordial da criação desta contribuição, a redução da utilização de sacos de
plástico leves.
Em tom de conclusão cabe referir que a Professora Maria
Alexandra Aragão, através de uma interpretação literal do princípio do poluidor-pagador
conclui que o poluidor é “aquele que tem poder de controlo sobre as condições
que levam à ocorrência da poluição, podendo portanto preveni-las ou tomar
precauções para evitar que ocorram”, e nesta linha não faria sentido não tributar
o consumidor final de sacos de plástico leves.
Bibliografia
ARAGÃO,
Maria Alexandra, O princípio do poluidor-pagador, Studia Iuridica- Boletim da Faculdade
de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 1997
ARAGÃO,
Maria Alexandra, Princípio do poluidor-pagador, Actas do Colóquio, A
responsabilidade civil por dano ambiental, 2009
LOBO, Carlos
Baptista, Imposto Ambiental Análise Jurídico-Financeira, Revista Jurídica do
Urbanismo e do Ambiente, nº 2, Dezembro de 1994
SILVA, Vasco
Pereira, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, Almedina
Rita Rosário, nº20783
Visto.
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