O Peso da precaução
O princípio da precaução tem ao longo
dos últimos anos da história do direito do ambiente sido alvo de um amplo
reconhecimento nos textos legislativos, especialmente no quadro do direito da
União Europeia. Todavia também é verdade que este princípio não é totalmente
pacífico na doutrina havendo realmente muito cepticismo em relação à aplicação
deste princípio e a todas as suas consequências.
I. Prevenção e Precaução
Primeiro é necessário explicar a ideia
em que se baseia este princípio e, para isso, temos que contrapor a precaução
com o princípio da prevenção. De facto, a precaução nasceu da prevenção havendo
quem trate a precaução como prevenção em sentido estrito. A ideia de prevenção
é a mesma de sempre só que adaptada ao ambiente, ou seja, o que se pretende é
que os sujeitos tenham em conta os danos e as consequências que as suas ações
poderão ter no meio ambiente. Note-se que estão aqui em causa medidas que se
destinam a afastar danos sendo que, num sentido amplo de prevenção, podemos ter
danos imediatos e atuais como danos futuros ou meramente potenciais. Seja como
for, a verdade é que apesar deste conteúdo amplo a prevenção actua com base em
probabilidades, mesmo em relação aos potenciais perigos, o que implica que as
actuações preventivas sejam acompanhadas de um certo raciocínio de causa e
feito mais ou menos provável. No entanto, dada a amplitude da prevenção alguns
autores vieram defender que a mera previsão de perigos e danos ambientais não
bastaria para acautelar todas as actuações das sociedades de risco em que
vivemos. Com efeito, sendo o principal objectivo da prevenção evitar o máximo
de danos possíveis para o ambiente, e dado que nas sociedades actuais os
perigos e os danos estão potencialmente presentes nas mais banais e correntes
actividades, o que seria mais adequado era efectuar uma
gestão de risco dessas situações pontencialmente perigosas. Em bom rigor, o que
os defensores desta ideia prentendem fazer valer é que nas sociedades actuais
do risco não nos podemos ficar apenas em meros juízos de probabilidade, é
necessário olhar à volta e descobrir realidades que em si são já potencialmente
perigosas. Neste sentido, a precaução surge como uma prevenção em sentido
estrito concretizando e escauperizando a prevenção numa autêntica operação de
gestão do risco ambiental que acaba, contudo, por se inserir num conteúdo ainda
mais amplo porque não se tem em conta a prevenção de perigos ou danos possíveis
mas sim todos os que eventualmente possam ocorrer de determinada realidade.
Resumindo tudo o que foi dito, podemos distinguir a prevenção da precaução
afirmando que na primeira se age tendo em conta possibilidades e na segunda com
base em potencialidades.
II. O Rigor da Precaução?
Para realmente percebermos a
precaução já vimos que temos de adoptar uma lógica de gestão de risco. A gestão
do risco é algo corrente e normal nas sociedades industrializadas mas, em boa
verdade, o risco não é uma mera consequência da industrialização, o risco está
presente inevitavelmente em qualquer inovação ou mudança que é introduzida na
sociedade. O risco representa, de certa forma toda a incerteza de uma certa
realidade, por isso, como nunca será possível ter certezas absolutas, o que se
tenta com a sua gestão é cobri-las com actuações que minimizem os danos pontenciais.
Se quisermos é a mesma lógica que se usa quando se contrata um seguro, não há
uma certeza ou uma causa que nos permita saber se vai ou não ocorrer efectivamente um dano mas na eventualidade de ocorrer vai-se pagando
sucessivamente e sem contrapartidas imediatas acautelando o futuro. Ninguém
gosta de correr riscos e por isso não é mais do que sensato, ou lógico, que se
tomem medidas. É esta lógica que tem sido já desde os anos 80 adoptada em
grandes cimeiras internacionais sobre o ambiente. O primeiro passo foi dado em
1982 nas Nações Unidas com o conhecido world
charter for Nature no seu ponto 11 estabelece:
«11.
Activities which might have an impact on nature shall be controlled, and
the best available technologies that minimize significant risks to nature or
other adverse effects shall be used; in particular:
(a) Activities which are likely
to cause irreversible damage to nature shall be avoided
(b) Activities which are likely to pose a
significant risk to nature shall be preceded by an exhaustive examination;
their proponents shall demonstrate that expected benefits outweigh potential
damage to nature, and where potential adverse effects are not fully understood,
the activities should not proceed (…);»[1]
A lógica da precaução está aqui bem
patente, deverá haver sectores de actividade que pelos seus elevados riscos
deverão ser mais controlados e vigiados. Contudo, note-se a radicalidade da
solução face à eventualidade do risco, especialmente no ponto b) em que se pode
observar a imposição de um ónus a quem prossegue essas actividades, caso não se
consiga esclarecer, in dubio pro natura
e “the activities should not proceed”. Igualmente em
1992 na declaração do Rio se afirmava:
«Principle 15
In order to protect the
environment, the precautionary approach shall be widely applied by States
according to their capabilities. Where
there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific
certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures
to prevent environmental degradation.»[2]
Também na Europa a União Europeia foi dando cada vez mais
relevância a este princípio, em 2000 a Comissão Europeia emitiu uma comunicação
sobre a aplicação do princípio da precaução, onde se pode ler :
«Enormous advances in communications technology have fostered this growing
sensitivity to the emergence of new risks, before scientific research has been
able to fully illuminate the problems. Decision-makers have to take account of
the fears generated by these perceptions and to put in place preventive
measures to eliminate the risk or at least reduce it to the minimum acceptable
level. »[3]
Mais uma vez, também aqui se pode
perceber a preocupação de actuar imediatamente perante situações potencialmente sensíveis igualmente com um lógica in
dubio pro natura, isto é, à partida toma-se a situação como malévola para o
ambiente, caberá aos interessados afastar essa presunção, ou minorar os seus
efeitos, é disto que se trata quando se
fala em gestão do risco.
Como já foi referido esta ideia de
precaução não é mais do que sensata e lógica mas há que averiguar se será
realista, rigorosa ou até mesmo racional. Com efeito, o que se pretende com
este princípio é evitar o máximo de danos e de perdas para o meio ambiente e
isso é feito controlando as diversas fontes de risco. No entanto, a verdade é
que esse controlo na prática acaba por ser uma autêntica paralisação até que se
demonstre que esse risco está controlado. Aqui chegados é necessário apontar
alguns problemas.
O primeiro é o de que,
inevitavelmente, uma intervenção precaucionista é tomada de uma forma cega uma
vez que, como já se referiu, não se age de acordo com juízos de probabilidades
mas sim de potencialidades, aliás, os defensores da precaução sustentam aqui a
sua importância. Com efeito, dado que a ciência muitas vezes não consegue
explicar todos os fenómenos com a mesma rapidez da sua ocorrência, a sociedade
deve ela própria criar uma sensibilidade para tentar perceber quando poderão
haver, ou não, problemas. Outro factor que surge, de certa maneira, ligado com
este é o de que, muitas vezes estas intervenções se revelam demasiado
precipitadas pois, na medida em que se pretende dar uma resposta imediata, não
há tempo para tomar em consideração todas as implicações económicas, sociais,
culturais e até de certo modo ambientais que essa intervenção poderá
desencadear. Na verdade, um risco nunca está sozinho, há sempre uma
multiplicidade de incertezas que, de certo modo, são até imprevisiveís e por
isso mesmo muitas vezes o facto de nos centrarmos apenas num só pode
potencializar os outros todos porque os agentes estão em relação a esses
mais “cegos” por estarem centrados no outro. No fundo, uma perspectiva de
precaucionista pode, ao contrário do que parece ser o seu objectivo, de facto
dispersar-nos em relação aos potenciais danos e riscos de uma certa realidade.
Por último, outra observação que cabe fazer neste contexto é o de que o
princípio da precaução assenta num pressuposto de que a natureza por si só é
estável e perfeitamente regulável. Deste modo, o que se vem defender é que as
mudanças e inovações introduzidas pelo ser humano vêm, de algum modo, estragar
e perturbar esse equilíbrio devendo por isso ser olhadas com desconfiança
impondo sobre elas uma presunção de perigosidade. Este pressuposto não passa de
um mito porque, na verdade, a subsistência do ecossistema e de todas as suas
espécies não é posta em causa pela intervenção e inovação humanas, muito pelo
contrário. Se pensarmos na espécie humana, por exemplo, a sua sobrevivência até
aos dias de hoje não teria possível sem todas as descobertas e inovações
médicas e científicas, mais, a tal sensibilidade que os defensores da precaução
pretendem criar não seria possível se antes não se tivessem ocorrido certos e
determinados riscos.
Portanto, a conclusão que daqui se
pode retirar é que, por detrás de um aparente rigorismo proteccionista se
esconde na verdade um verdadeiro e potencial
factor de paralisação de toda a actividade humana que pode por sua vez
concretizar-se num grave e efectivo perigo para todo o ecossistema. Este é de resto uma preocupação que deveria
afectar principalmente os vários legisladores, uma vez que não se devem inserir
no ordenamento jurídico regras e princípios que vão contra e põem em risco a
própria sociedade e todo o meio ambiente.
III. O Peso da Precaução
Como resulta do que foi acima
exposto, a precaução trata-se portanto de uma prevenção mais rigorosa mas que
levada a certos extremos se pode tornar numa autêntica caixa de pandora. Do
que acima foi exposto resulta efectivamente que a aplicação do princípio da
precaução se pode tornar num peso, não só pelas operações envolvidas e os seus
custos, mas também o facto de se querer suportar e distribuir o peso da
incerteza pode gerar desequilíbrios. Por exemplo, o in dubio pro natura na prática traduz-se numa prova diabólica de
não dano, ou no campo da responsabilidade civil a precaução não adianta muito
na imputação de danos na medida em que não havendo a mínima certeza científica
se torna muito difícil e discutível quem será efectivamente o responsável, sendo
de realçar que no âmbito da responsabilidade ambiental se tem de ter um
conceito de nexo de causalidade amplo, flexível e multifacetado.
Isto tem levado muita doutrina, em
Portugal especialmente na escola de Lisboa, a tomar uma posição céptica em
relação à autonomização da precaução face à prevenção. O que se argumenta é que
na prática a precaução não actua como protectora do ambiente mas sim como um
autêntico paralisador de toda a actividade, a níveis insuportáveis e
perfeitamente irracionais. Esta doutrina não despreza contudo toda a lógica da
precaução uma vez que acaba por reconhecer que a prevenção tout court não chega. Por exemplo, o professor VASCO PEREIRA DA
SILVA, revendo a sua primeira posição relativamente a este tema, distingue
dentro da própria prevenção um sentido amplo e um sentido estrito. Deste modo,
de acordo com o professor, poderíamos assim introduzir no âmbito da prevenção
alguma flexibilidade necessária de maneira a abarcar também na actuação
preventiva situações potencialmente perigosas características das sociedades de
risco em que vivemos. Todavia, o professor ressalva que deverá haver uma restrição
ou um controlo de prévia racionalidade aquando da prevenção em sentido
estrito. No fundo, o que aqui se propõe é a introdução de uma prevenção
alargada que pretende actuar mais cedo, numa fase de alguma incerteza ainda
dando assim à prevenção um carácter mais flexível. Contudo, nunca deixaria de
ser uma prevenção baseada em juízos de probabilidade mas consoante os graus de
probabilidade teremos actuações mais ou menos intensas por parte das
autoridades, fazendo assim uma melhor distribuição do risco.
Assim sendo, a prevenção largada
apresenta-se como uma melhor abordagem para o princípio da precaução, na medida
em que não permitira intervenções desproporcionadas e radicais que, apesar de
pretenderem aliviar o peso da incerteza que pende sobre toda a nossa
existência, acabam por se traduzir num peso ainda maior.
Bibliografia:
ARAGÃO, Alexandra, Princípio da Precaução. Manual de instruções,
Revista CEDOUA, 2, 2008
FRANCO-TIMMERMANS, Lyana & DE VRIES, Ubaldus, Eyes Wide Shut: On risk, rule of law and precaution, Ratio Juris,
vol. 26, nº 2, junho 2013
SILVA, Vasco Pereira da
Silva, Verde Cor de Direito,
Almedina, 2002
SUNSTEIN, Cass R., Beyond the
precautionary principle, University of Chicago Law School, Public Law and
theory working papers, 2003
[1] United Nations General Assembly A/RES/37/7 http://www.un.org/documents/ga/res/37/a37r007.htm
[2] United Nations General
Assembly Rio declaration on environment
and development, Rio de Janeiro,
1992 http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm
[3] COMMUNICATION FROM THE
COMMISSIONon the precautionary principle, Brussels 02.02. 2000 http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub07_en.pdf
Visto.
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