DELIMITAÇÃO DA JURISDIÇÃO COMPETENTE EM MATÉRIA AMBIENTAL: O PASSADO, O PRESENTE E O FUTURO[1]

por Rita da Conceição Correia, n.º 21924

I. INTRODUÇÃO

            Debruçamo-nos aqui sobre os traços gerais da evolução da competência dos tribunais em matéria ambiental, desde a primeira versão da Lei de Bases do Ambiente (LBA, daqui em diante) até ao recente projeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de ora em diante, CPTA) e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (de ora em diante, ETAF).

            A nosso ver, é fundamental que o estudo deste tema seja precedido pela compreensão da razão de ser das questões que iremos identificar e analisar. Para o efeito, antes de nos debruçarmos sobre o sentido da evolução do regime legal acerca da jurisdição competente em matéria ambiental, analisaremos, de iure condendo, a posição adotada pela Doutrina.

            O texto encontra-se dividido em quatro partes, onde examinamos, respetivamente, a posição adotada pela Doutrina, a primeira versão do art.º 45.º da LBA e as repercussões da revisão constitucional de 1989, o atual art.º 4.º do ETAF e, por fim, as alterações introduzidas pelo projeto de revisão do CPTA e do ETAF no âmbito da tutela jurisdicional ambiental.

II. A DOUTRINA E A JURISDIÇÃO COMPETENTE EM MATÉRIA AMBIENTAL

            Para que possamos compreender o sentido da análise crítica ao regime legal que faremos nos próximos capítulos, importa fazer um breve excurso sobre o modo como a Doutrina aborda o problema da delimitação da competência dos tribunais em matéria ambiental a partir das normas da Constituição da República Portuguesa (do ora em diante, CRP) relevantes para o nosso estudo[2] e da posição adotada acerca das questões introdutórias ao Direito do Ambiente[3].  

            Começaremos pela referência a alguns argumentos a favor da competência generalizada dos tribunais judiciais e dos tribunais administrativos. Concluiremos este capítulo através da apresentação da nossa posição acerca da questão analisada.

            Identificamos dois argumentos a favor da competência dos tribunais judiciais. Em primeiro lugar, para além de serem os tribunais comuns em matéria cível e criminal, é-lhes reconhecida jurisdição em relação às áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (artigo 211.º da CRP)[4]. Ademais, a letra do artigo 66.º, n.º 1 da CRP conduz o “direito ao ambiente” para o âmbito dos direitos a pretensões individualizadas[5]. 

            Há, por outro lado, argumentos a favor da reunião do contencioso ambiental sob a alçada administrativa. Em primeiro lugar, identificamos um argumento do foro constitucional, que parte do artigo 212.º, n.º 3 da CRP[6] e interpreta a norma enquanto “cláusula geral”[7] que atribui aos tribunais administrativos competência em matérias de Direito Público que não sejam expressamente atribuídas a outra jurisdição. Cumulativamente, referimos um argumento que parte da análise das questões introdutórias ao Direito do Ambiente, em especial do ambiente enquanto bem público e entendido na forma restrita, na qualidade de bens ambientais naturais[8].

            A nossa tomada de posição também parte do estudo, por um lado, das principais normas da Constituição acerca da organização dos tribunais e em matéria ambiental  e, por outro lado, das questões introdutórias ao Direito do Ambiente.

            A razão está – embora não totalmente - com a última das referidas opiniões, uma vez que, embora defendamos que, em geral, a competência jurisdicional em matéria ambiental deva ser atribuída aos tribunais administrativos, julgamos que é imprescindível a criação de tribunais especializados em razão da matéria nas jurisdições atualmente existentes[9].

            Em defesa da nossa posição apresentamos três argumentos. Em primeiro lugar, sem prejuízo da atribuição de competência residual aos tribunais judiciais nos termos do artigo 211.º da CRP, defendemos que esta norma deve ser analisada em conjunto com o artigo 212.º, n.º 3 da CRP. Desta análise resulta, em síntese, que os tribunais administrativos são os tribunais comuns em matérias de Direito Público. Acresce que o ambiente é efetivamente um bem público[10], razão pela qual todas as iniciativas processuais populares, associativas e públicas devem ser tuteladas através da jurisdição administrativa[11]. Por último, invoca-se que o Direito do Ambiente deve ser perspetivado como um novo ramo de direito cuja natureza é pluridisciplinar.

III. O ARTIGO 45.º DA LBA: O PASSADO

            Após a análise da posição adotada pela Doutrina, estamos preparados para nos debruçarmos sobre regime legal mais relevante para o nosso estudo.

            O passado da delimitação da jurisdição competente em matéria ambiental é marcado, em primeiro lugar, pelas críticas ao artigo 45.º da LBA[12] e, em segundo lugar, pelas repercussões da revisão constitucional de 1989 nesta matéria, razão pela qual seguiremos esta ordem de exposição.

            O artigo 45.º da LBA reconduzia todo o contencioso ambiental de caráter preventivo e ressarcitório[13] à jurisdição comum. Com efeito, identificavam-se, no essencial, duas críticas: em primeiro lugar, invocava-se a visão errónea de um contencioso ambiental estritamente dependente da noção civilística de relação de vizinhança (artigos 1346.º e 1347.º do Código Civil); em seguida, não se aceitava a recondução da expressão “direito ao ambiente” (artigo 66.º, n.º 1 da CRP) para o âmago dos direitos a pretensões individualizadas[14].

            A revisão constitucional de 1989 agudizou o estado da questão ao proceder à “transformação do modelo constitucional de justiça administrativa”[15]. Embora sem desenvolver as divergências que surgiram em torno do artigo 212.º, n.º 3 da CRP, é defensável afirmar que, até à alteração introduzida pela Lei n.º 13/2002 de 19 de fevereiro ao artigo 45.º da LBA, esta norma era claramente inconstitucional[16], uma vez que descurava da necessária análise conjunta entre os artigos 211.º e 212.º, n.º 3 da CRP.

            Em conclusão, da articulação entre a posição que adotámos, de iure condendo, no capítulo anterior e a análise das críticas ao artigo 45.º da LBA resultava a necessidade de alteração deste regime legal.

        

IV. A LEI N.º 13/2002 de 19 DE FEVEREIRO: O PRESENTE

            O presente do nosso tema gira em torno da Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, na medida em que esta procedeu à alteração do artigo 45.º da LBA e à aprovação do ETAF[17].

            Nos próximos parágrafos, vamos analisar, resumidamente, as repercussões da alteração do artigo 45.º da LBA. Depois, vamos centrar a nossa atenção na análise crítica do artigo 4.º do ETAF, em especial na alínea l) do n.º 1.  

            O artigo 6.º da Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, alterou o artigo 45.º da LBA, consagrando uma cláusula geral de tutela jurisdicional na matéria, sem fazer qualquer menção ao tribunal competente. Com efeito, a LBA deixou de prever qual é a jurisdição competente, remetendo esta questão para as leis de processo[18].

            O artigo 4.º do ETAF prevê o âmbito de jurisdição administrativa e delimita, direta ou indiretamente, a jurisdição competente em matéria ambiental nas alíneas a) – quando é lesado o “direito ao ambiente” através de ações ou omissões materiais administrativas -, b) – por exemplo, nas hipóteses em que determinadas atividades lesam o ambiente, sendo desenvolvidas sob a égide de uma autorização administrativa cuja legalidade se discute -, g), h) e i) – que dizem respeito à dimensão reparatória da proteção do ambiente, dependendo do sujeito a quem é imputada a responsabilidade - e l) do seu n.º 1[19].  

            A alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF é de elevada importância para o nosso estudo, na medida em que é aplicável à prevenção, cessação e reparação de violações em matéria ambiental, através do critério objetivo da natureza pública da entidade demandada. No entanto, para além deste  âmbito de aplicação consensual da norma, identificamos um conjunto de casos discutíveis e hipóteses expressamente excluídas do âmbito de jurisdição administrativa, que analisaremos nos próximos parágrafos.

            Em primeiro lugar, discute-se se as violações previstas na alínea l) perpetradas por particulares no exercício de funções materialmente administrativas se incluem no âmbito desta norma. Acompanhamos a posição adotada por CARLA AMADO GOMES[20], que, sem prejuízo do critério que resulta da letra da alínea l), defende a necessidade da “aliança com um critério material”. De facto, do elemento de interpretação sistemática resulta que a análise conjugada das alíneas b) e l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF e do artigo 212.º, n.º 3 da CRP impõe tal solução. Em segundo lugar, discute-se se, nos demais casos em que se verifica uma violação em matéria ambiental perpetrada por particulares a jurisdição administrativa é igualmente competente, nomeadamente quando se verifique, simultaneamente, a violação de um dever de agir da Administração[21]. Nestas hipóteses, diante da ausência do critério primacial da relação jurídica administrativa, concluímos que os tribunais competentes são os judiciais.

            As agressões ambientais que constituam ilícito penal ou contraordenacional são expressamente excluídas da jurisdição administrativa, nos termos da alínea l). A competência dos tribunais judiciais diante de ilícitos penais é compreensível, na medida em que se integra no núcleo da sua competência (artigo 211.º da CRP). Maiores dúvidas surgem, porém, diante das contraordenações[22], uma vez que a decisão da autoridade administrativa que a aplica é um ato administrativo[23]. Além disso, no seguimento da posição que adotámos de iure condendo, a necessidade de especialização dos tribunais em matéria ambiental, em especial dos tribunais administrativos, reforça o primeiro argumento que apresentámos, razão pela qual discordamos com o regime atualmente vigente[24].

            Em suma, embora o regime vigente tenha alargado a competência dos tribunais administrativos em matéria ambiental em comparação com a primeira versão do art.º 45.º da LBA, defendemos, de acordo com a posição que tomámos de iure condendo, a necessidade de alteração deste regime.

V. O PROJETO DE REVISÃO DO CPTA E DO ETAF: O FUTURO

            Tendo em conta o objetivo do nosso estudo e a sua inserção no âmbito da unidade curricular de Direito do Ambiente, vamos centrar a nossa análise exclusivamente nas alterações introduzidas na alínea l) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF[25].

            Começaremos pela referência às alterações ao regime vigente e, em seguida, refletiremos acerca do caráter positivo ou negativo de tais alterações.

            O anteprojeto do ETAF procede à divisão da alínea l) do art.º 4.º, n.º 1 do atual ETAF, pelas alíneas m) e n) do art.º 4.º, n.º 1 do anteprojeto. A alínea m) corresponde à alínea l) do art.º 4.º, n.º 1 do atual ETAF, salvo na parte “e deste que não constituam ilícito penal ou contraordenacional”. A alínea n) prevê que parte das contraordenações se inserem no âmbito de jurisdição administrativa. Por último, abandona-se a referência às violações que constituam ilícito penal.

            Concordamos com a última das referidas alterações, na medida em que, como vimos, o ilícito penal integra o núcleo da competência dos tribunais judiciais nos termos do art.º 211.º da CRP, sendo desnecessária a sua expressa exclusão pelo ETAF.

            No que diz respeito ao conteúdo da alínea m) do anteprojeto, uma vez que não altera o regime atualmente vigente, mantêm-se, no essencial, as críticas que fizemos no capítulo anterior, nomeadamente, em relação ao critério de aplicação da norma.

            Por último, no que concerne à alteração introduzida pela alínea n) do anteprojeto, não obstante a crítica que tecemos anteriormente à delimitação da competência dos tribunais em relação às contraordenações ambientais, não acompanhamos esta extensão do âmbito de jurisdição administrativa. Vejamos por que razão.  

            A norma apenas alarga o âmbito de jurisdição administrativa às coimas, sendo omissa quanto às sanções acessórias e às medidas cautelares[26]. Com efeito, concordamos com ANA FERNANDA NEVES[27], quando afirma que as sanções acessórias “(…) associando-se à aplicação de coimas, estarão igualmente compreendidas no enunciado, que diz menos do que quereria dizer (…)” e, ainda, na parte em reitera o que afirmamos no capítulo anterior, ao explicitar que as medidas cautelares “(…) consubstanciam imposições típicas do poder de autoridade pública, cujo controlo jurisdicional se inscreve no âmbito da jurisdição administrativa”[28].

            Em conclusão, embora o anteprojeto vise alargar o âmbito de jurisdição administrativa em matéria ambiental e apele indiretamente, através da alínea n), à especialização desta jurisdição, indo, deste modo, ao encontro da posição que adotámos de iure condendo, não acompanhamos a maioria das alterações propostas.

CONCLUSÃO

            Tal como esclarecemos quando introduzimos este tema, a nosso ver, é fundamental que qualquer questão jurídica seja precedida pela resposta a questões básicas, tais como a de saber por que razão se crítica determinado regime legal. Por isso, optámos por alargar o nosso texto ao estudo das opiniões adotadas pela Doutrina.

            Depois, através da análise da evolução do regime legal acerca do nosso tema observámos o aumento da competência dos tribunais administrativos em matéria ambiental, com o qual concordámos.

            Porém, tal evolução não acompanha na integra a nossa posição, razão pela qual terminamos o nosso texto expectantes que, num futuro próximo, se altere o estado da questão. 

         

BIBLIOGRAFIA

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__ Manual de Processo Administrativo, reimp., Coimbra, Almedina, 2013

AMARAL, DIOGO FREITAS DO e ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE - Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo, 1.ª ed., Coimbra, Almedina 2002

ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE - A Justiça Administrativa (Lições), 13.ª ed., Coimbra, Almedina, 2014

COLAÇO, MARIA JOANA FÉRIA - “A tutela jurisdicional do ambiente”, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Território, n.ºs 27/28, janeiro/ dezembro, Coimbra, Almedina, 2007

GOMES, CARLA AMADO - “O artigo 4.º do ETAF: um exemplo de creeping jurisdiction? Especial (mas brevíssima) nota sobre o artigo 4.º/1/l) do ETAF”, in Separata de Estudos Em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Edição da FDUL, Coimbra Editora, 2004

__ “A ecologização da justiça administrativa: brevíssima nota sobre a alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF”, in Textos dispersos de Direito do Ambiente, vol. I, Lisboa, AAFDL, 2008

__ Introdução ao Direito do Ambiente, 2.ª ed., Lisboa, AAFDL, 2014

SILVA, VASCO PEREIRA DA - Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002

__ O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2009

 

TORRES, MÁRIO - “A proteção do ambiente no ordenamento jurídico português”, in Textos CEJ - Ambiente e Consumo, vol. II, Lisboa, CEJ, 1996

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[1] O presente tema resulta da articulação entre as matérias lecionadas na unidade curricular de Contencioso Administrativo e o conteúdo programático de Direito do Ambiente, reforçando, deste modo, o caráter pluridisciplinar deste ramo do direito.

[2] Vide, nomeadamente, os artigos 20.º, 52.º, n.º 3, 66.º, 209.º, 211.º e 212.º, n.º 3 da CRP.

[3] No âmbito das questões introdutórias ao Direito do Ambiente, identificamos, entre  outras, as seguintes temáticas: a querela doutrinária entre as perspetivas antropocêntrica e o ecocêntrica; a adoção de um conceito amplo ou estrito de ambiente; o ambiente enquanto bem jurídico; a existência de um direito fundamental ao ambiente; por último, a identificação do Direito do Ambiente como sendo um novo ramo do Direito.  Para uma análise simplificada destas temáticas, vide JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO (coord.), Introdução ao Direito do Ambiente, Lisboa, Universidade Aberta, 1998, pp. 21 e ss..

[4] Cfr. MARIA JOANA FÉRIA COLAÇO, “A tutela jurisdicional do ambiente”, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Território, n.ºs 27/28, janeiro/ dezembro, Coimbra, Almedina, 2007, p. 96.

[5] Este argumento assenta na tomada de  posição acerca de uma das questões introdutórias que identificámos supra, que consiste em saber se o direito ao ambiente é um direito subjetivo. Em sentido positivo, vide, entre outros, VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002, pp. 90 e ss..

[6] Vide, em relação às discussões doutrinárias acerca do alcance da reserva constitucional e do significado do critério adotado, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 13.ª ed., Coimbra, Almedina, 2014 p. 93 e ss. e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, reimp., Coimbra, Almedina, 2013, pp. 175 e 176.

[7] Cfr. CARLA AMADO GOMES, “O artigo 4.º do ETAF: um exemplo de creeping jurisdiction? Especial (mas brevíssima) nota sobre o artigo 4.º/1/l) do ETAF”, in Separata de Estudos Em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Edição da FDUL, Coimbra Editora, 2004, pp. 408 e ss..

[8] Cfr. Idem, pp. 422 e ss..

[9] Também defendemos, portanto, a criação de tribunais de competência especializada em matéria ambiental no seio dos tribunais judiciais, em consonância com a sua “competência regra”, prevista no artigo 211.º da CRP. Vide VASCO PEREIRA DA SILVA, op. cit., p. 232 e MARIA JOANA FÉRIA COLAÇO, op. cit., pp. 96 e 97.

[10] Vide, em especial, o artigo 66.º da CRP.

[11] Cfr. CARLA AMADO GOMES, “A ecologização da justiça administrativa: brevíssima nota sobre a alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF”, in Textos dispersos de Direito do Ambiente, vol. I, Lisboa, AAFDL, 2008, p. 260.

[12] Referimo-nos à sua primeira versão, aprovada pela Lei n.º 11/87, de 7 de abril. A LBA foi, posteriormente, alterada pelo Decreto-Lei n.º 224-A/96, de 26 de novembro e pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro. Em 2014, foi revogada pela Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, que atualmente define as bases da política do ambiente.

[13] Identificamos, para simplificar o nosso estudo, instrumentos de caráter preventivo, reparatório, repressivo e de mercado. Cfr. CARLA AMADO GOMES, Introdução ao Direito do Ambiente, 2.ª ed., Lisboa, AAFDL, 2014, pp. 101 e ss..

[14] Cfr. CARLA AMADO GOMES, “A ecologização da justiça administrativa: brevíssima nota sobre a alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF”, in Textos dispersos de Direito do Ambiente, vol. I, Lisboa, AAFDL, 2008, pp. 251 e 252.

[15] VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2009, p. 199.

[16] Cfr. CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 253.

[17] O ETAF foi alterado inúmeras vezes, tendo a Lei n.º 20/2012 de 14 de maio procedido à mais recente  alteração, a décima terceira.

[18] A Lei n.º 19/2014, de 14 de abril não alterou o estado da questão.

[19] Vide, CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 253. Para uma análise completa das alíneas a), b), g), h) e i), vide, por todos, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, op. cit., pp. 159 e ss..

[20] Cfr. CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 259, nota 5. Em sentido oposto, vide MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, op. cit., p. 171, que defende a aplicação isolada do critério que resulta da letra da alínea l).

[21] Em sentido afirmativo, vide MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Tutela jurisdicional em matéria ambiental”, in Textos de Direito do Ambiente, Porto, Publicações Universidade Católica, 2003. Para uma análise completa das três hipóteses concretas em que se defende a competência dos tribunais judiciais, vide CARLA AMADO GOMES, Introdução ao Direito do Ambiente, 2.ª ed., Lisboa, AAFDL, 2014, pp. 271 a 274.

[22] A lei-quadro das contraordenações ambientais (daqui em diante, LQCA) foi aprovada pela Lei n.º 50/2006, de 26 de agosto, tendo sido alterada pela Lei n.º 89/2009, de 31 de agosto.

[23] Cfr. CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 220.

[24] Diversamente, vide DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo, 1.ª ed., Coimbra, Almedina 2002, p. 24.

[25] O projeto de revisão do CPTA e do ETAF introduz outras alterações significativas no âmbito de jurisdição administrativa. Para uma análise completa destas alterações, vide ANA FERNANDES NEVES “O âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF”, in Revista Eletrónica de Direito Público, Número 2, junho, 2014, disponível para em http://e-publica.pt/ambitodejurisdicao.html#_ftnref70 (consulta última em 02.04.2015).

[26] Vide arts.º 29.º e ss. e 41.º e ss. da LQCA.

[27] Op. cit..

[28] No mesmo sentido, vide CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 220.