Poluir e pagar ou pagar para não poluir

O que é o Princípio do poluidor-pagador?

De uma forma muito breve, o princípio do poluidor pagador (doravante designado pela abreviatura PPP) traduz-se na imposição ao poluidor que suporte os custos sociais da poluição, que suporte as despesas públicas e privadas, que ele produz com a sua actividade económica. Os sujeitos económicos que beneficiam/desenvolvem certa actividade económica poluente devem ser responsáveis e assumir os custos da compensação dos prejuízos que resultam para toda a comunidade dessa sua actividade.

Onde nasce o PPP?

Tal como o ramo do Direito do Ambiente, o PPP é também um princípio ainda jovem.

A primeira “aparição” do PPP terá surgido ainda de uma forma muito pouco formal, nas ruas, como slogan político aquando da contestação estudantil de Maio de 68. No entanto, se quisermos apontar uma data que marque o seu “nascimento” como princípio de política ambiental será a de 26 de Maio de 1972, data que marca a Recomendação C(72) 128, adoptada pelo Conselho da OCDE, denominada “Guiding Principles Concerning International Aspects of Environmental Policies”.

Ficou estabelecido nesta Recomendação (ponto 4 do Anexo) que «O PPP significa que o poluidor deve suportar os custos do desenvolvimento das medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para garantir que o ambiente esteja num estado aceitável, ou, noutras palavras, que os custos de tais medidas sejam reflectidos nos preços dos bens ou serviços que causam poluição na sua produção e/ou consumo”.

Foi a partir deste “nascimento” que o PPP começou a crescer e a desenvolver-se através de sucessivos instrumentos legislativos, a Recomendação adoptada pelo Conselho da Europa (Principles of National Environment Policy), onde recebe de novo uma consagração expressa, o Primeiro Programa de Acção das CE em matéria de Ambiente, onde foi adoptado como princípio base na acção comunitária em matéria de ambiente, na Recomendação do Conselho, de 3 de Março de 1975 (Recomendação 75/436/Euratom, CECA, CEE), Relativa à Imputação dos Custos e à Intervenção dos Poderes Públicos em Matéria de Ambiente, e as Directivas de domínios ambientais específicos.

O PPP adquire mais tarde uma consagração constitucional a nível comunitário com o art.130º-R do Acto Único Europeu, que correspondia ao art.174º do TCE.

Hoje, a norma correspondente encontra-se no art.191º/2 do TFUE, que a este respeito diz o seguinte: «A política da União no domínio do ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador”.

A nível internacional, constam como fontes do PPP também a Declaração do Rio de Junho de 1992 e o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu de 1993.

Mergulhando agora no direito interno português, há uma certa discordância quanto à consagração constitucional deste princípio: por um lado há quem entenda, como Isabel Marques da Silva, que o PPP não é um princípio constitucional; por outro lado, como entende o Professor Vasco Pereira da Silva, este princípio goza também, entre nós, de natureza constitucional, uma vez que representa um corolário necessário da norma do art.66º/2, alínea h), da CRP, que impõe ao Estado a tarefa de «assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com o ambiente e qualidade de vida».

Ainda dentro do direito interno, mas agora a um nível infraconstitucional, podemos dizer que o PPP está consagrado, de uma forma mais ou menos directa e esclarecedora, por diversos artigos da Lei de Bases do Ambiente.

Quem é o poluidor?

Como já aqui começámos por referir, o PPP concretiza-se na ideia de que os sujeitos económicos que beneficiam/desenvolvem certa actividade económica poluente devem ser responsáveis e assumir os custos da compensação dos prejuízos que resultam para toda a comunidade dessa sua actividade.

Para uma melhor compreensão desta definição, devemos “desmontar” o princípio e analisá-lo em torno de duas “partes” que compõem o seu todo.

A primeira “parte” que devemos tomar em linha de conta deve ser o que se entende por poluidor. Parece ser simples a resposta, pois, a primeira ideia que desde logo nos surge é a de que o poluidor é aquele que produz um bem que é poluente. Isabel Marques da Silva, neste domínio, traça aqui um quadro: formalmente, poluidor é aquele que utiliza o bem; materialmente, o poluidor é aquele que cria o produto, tendo este último características que o tornam poluente, e que o coloca à venda no mercado.

No âmbito do direito europeu, veio o nº3 da Comunicação anexa à Recomendação do Conselho 75/436, de 3 de Março de 1975 definir o poluidor como «aquele que degrada directa ou indirectamente o ambiente ou cria condições que levam à sua degradação», estabelecendo ainda dois critérios para a imputação de custos, aplicáveis quando a determinação do poluidor se revele impossível ou muito difícil:

·         O da eficiência económica e administrativa da imputação dos custos;

·         O da capacidade de internalização dos custos pelos visados.

O que paga o poluidor?

A segunda “parte” que constitui o princípio reporta-se à justificação do pagamento que é feito pelo poluidor: afinal, o que é que este vai pagar? Será então o PPP um mero princípio da responsabilidade civil consagrada para o Direito do Ambiente?

E, mais uma vez, aqui a doutrina tem entendimentos distintos. Aqueles que consideram o PPP como a regra da causalidade da responsabilidade civil em matéria ambiental, com toda a certeza, irão dizer que o nosso poluidor pagará os custos necessários à reparação dos danos causados. Em sentido oposto, a grande maioria da doutrina (tanto a nível internacional como a nível nacional) considera que o poluidor suportará os custos de precaução e prevenção dos danos ao ambiente, e não montantes proporcionais aos danos efectivamente provocados. De acordo com esta segunda posição, o PPP assume uma natureza eminentemente preventiva, com especial vocação para intervir a priori. Deste lado da doutrina podemos encontrar alguns nomes relevantes como Jean-Philippe Barde, Emilio Gerelli, Alonso Garcia, Eckard Rehbinder, Ludwig Kramer e, a nível nacional, Gomes Canotilho, Sousa Franco, Isabel Marques Silva e Maria Alexandra de Sousa Aragão.

Esta dúvida entre a doutrina surge muito devido não só a entendimentos e formas de pensar o PPP distintas, mas também dada a sua inserção nas leis ambientais nos títulos relativos à responsabilização.

No entanto, esta segunda posição parece-nos ser a melhor. Vejamos argumentos oferecidos a seu favor por alguns dos seus defensores:

·         Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a responsabilidade dos agentes económicos que beneficiam de uma determinada actividade poluente, relativamente à compensação dos prejuízos que dessa actividade resultam para o todo da comunidade, deve operar pela via fiscal (impostos, taxas, políticas de preços, benefícios fiscais, etc.). Mas tendo em conta que há danos que não se bastam com o mero pagamento de impostos ou taxas, sendo igualmente ou até mais importante uma restituição in natura, o Professor vem também a dizer, e com toda a razão em nossa opinião, que «uma tal compensação financeira não se deve apenas referir aos prejuízos efectivamente causados, mas também aos custos de reconstituição da situação, assim como às medidas de prevenção que é necessário tomar para impedir, ou minimizar, similares comportamentos de risco para o meio ambiente». Portanto, o Professor segue aqui uma lógica, não apenas de responsabilidade em sentido estrito, mas sim de responsabilidade numa lógica de precaução e prevenção.

·         O Professor Gones Canotilho e Alexandra Aragão, vêm dizer expressamente que «o PPP não é um princípio de responsabilidade que actue a posteriori, impondo ao poluidor pagamentos para ressarcir as vítimas de danos passados. O PPP é um princípio que actua sobretudo a título de precaução e de prevenção, que actua, portanto, antes e independentemente dos danos ao ambiente terem ocorrido, antes e independentemente da existência de vítimas». No entendimento destes autores é esta a justificação para que os pagamentos decorrentes do PPP devam ser proporcionais aos custos estimados, para os agentes económicos, de precaver ou de prevenir a poluição (por eles produzida).

·         Por fim, também Isabel Marques da Silva tem defendido neste âmbito que os fins próprios do PPP são os de precaução ou prevenção, baseando muito da sua posição com apoio nos textos legais que criaram e desenvolveram o PPP, como por exemplo a Recomendação de 1972 da OCDE onde diz que o poluidor deve suportar os custos de desenvolvimento das medidas de prevenção e controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas, bem como o 1º programa de acção em matéria de ambiente, de Dezembro de 1973 refere o PPP apenas quanto às despesas de prevenção e eliminação de factores nocivos ao ambiente (Título II, art.5º). No entanto, a autora traça aqui dois tipos de pagamento que considera serem transversais a quaisquer entendimentos doutrinários: por um lado, o poluidor estará sempre sujeito a pagamentos directos, como sejam as medidas de precaução e de prevenção da poluição, directamente tomadas pelo poluidor, em cumprimento de normas jurídicas, por outro lado, ele também está sempre sujeito a pagamentos indirectos, isto é, custos administrativos inerentes ao desenvolvimento de políticas de ambiente e às despesas públicas de protecção deste, financiadas pelo poluidor, através de contrapartidas financeiras ao Estado.

Qual é, então, o alcance útil do PPP?

Embora os resultados práticos da aplicação que tem vindo a ser feita em Portugal, nestes últimos anos, deste princípio não tenha ainda conduzidos aos melhores e mais eficientes resultados, como o afirmam vários autores, nomeadamente o Professor Vasco Pereira da Silva e o Professor Casalta Nabais, a verdade é que este é um dos princípios fundamentais do Direito do Ambiente.

Em nossa opinião, o PPP tem um alcance bastante útil para a protecção e promoção do bem fundamental ambiente. Tal como o Professor Gomes Canotilho vem a defender, numa expressão muito interessante, só através da consagração e da prática deste princípio é que «os poluidores serão motivados a escolher entre poluir e pagar (ao Estado) ou pagar para não poluir (investindo, por exemplo, em processos produtivos ou em matérias-primas menos poluentes, ou em investigação de novas técnicas e produtos alternativos)».

Optando os poluidores por qualquer uma das vias apontadas pelo Professor, o que é certo é que os resultados que daí advém serão sempre os mais positivos: se por um lado deixa praticamente de existir poluição ou é notoriamente reduzida, por outro existirá uma maior afectação de verbas para que o Estado controle os níveis de poluição e qualidade ambiental, sendo que o aumento destes montantes levará sempre a um maior desincentivo à actividade poluente, pois por muito vantajoso que ainda seja pagar para poluir, aumento o valor do encargo fiscal chegará a um ponto em que não será mais vantajoso, e aí o poluidor verá necessidade de adoptar outros comportamentos que se desejam menos poluentes.

Além disso, afectando estas verbas a favor do Estado para que este, com os seus mecanismos, combata a poluição, evita que tenham de ser os contribuintes a suportar todos os custos que esse procedimento acarreta através de um aumento aos já inúmeros impostos com que já se confrontam diáriamente. O que seria extremamente devastador para os contribuintes uma vez que estariam a sofrer duplamente um mesmo dano que não foi por eles causado (embora possa ser por eles aproveitado): além de sofrerem com os danos ambientais, influenciando assim a sua qualidade de vida, teriam ainda de suportar um encargo fiscal para que quem polui o continuasse a fazer. Não seria justo.

É nesse medida que o Professor Gomes Canotilho aponta como uma possível solução para esta questão aquilo a que o chama de política do «equilíbrio do orçamento ambiental» ou política de «reciclagem de fundos» que consiste na criação de fundos alimentados pelos poluidores que constituiriam as verbas necessárias à realização de despesas públicas à protecção do ambiente: uma angariação, por meios coactivos obviamente, de fundos por partes daqueles que são os poluidores, destinando-os ao financiamento de política de protecção do ambiente, alcançando-se assim uma protecção eficaz e económica do ambiente e uma equidade na redistribuição dos custos sociais da poluição.

Se queremos chegar a melhor resultados do que aqueles que têm sido apresentados nos últimos anos, então deveríamos apostar mais nesta óptica de prevenção e de precaução, em vez de pensarmos neste princípio apenas como uma mera concretização da responsabilidade ambiental. Se já dizia o velho ditado que “mais vale prevenir do que remediar”, então, embora as tendências tenham sido para remediar, devemos começar a olhar mais para este princípio numa lógica de prevenção, retomando os objectivos que o fizeram surgir e criando medidas que o tornem mais presente.

RAQUEL FILIPA ASCENSÃO MATIAS    Nº 22198    4º ANO    TURMA A    SUB-TURMA 3

BIBLIOGRAFIA:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Tutela Jurisdicional em Matéria Ambiental, in Estudos do Direito do Ambiente;

ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa, Direito Comunitário do Ambiente, in Cadernos CEDOUA, Almedina;

NABAIS, Casalta, Direito Fiscal e Tutela do Ambiente em Portugal, in Revista do CEDOUA;

CANOTILHO, Gomes, A Responsabilidade por Danos Ambientais – Aproximação Juspublicística, in Direito do Ambiente; (coordenação), Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998;

SILVA, Isabel Marques da, O Princípio do Poluidor Pagador, in Estudos de Direito do Ambiente.