O
procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA)1
é um meio jurídico fundamental para a prossecução dos fins
ambientais, em especial, do princípio da prevenção. Este
procedimento permite evitar potenciais efeitos negativos no ambiente,
pela prévia apreciação das possíveis consequências ambientais de
determinado projecto, possibilitando a determinação antecipada de
medidas de maior “eficiência ambiental”, optimizando recursos ou
mesmo negando por completo a aprovação de projetos cujo fim não
justifica os impactes ambientais negativos que dele resultarão.
Este
mecanismo foi previsto primeiramente na diretiva de 85/337/CE, de 27
de Junho, mas tem vindo a sofrer sucessivas alterações a nível
europeu e, consequentemente, a legislação nacional também tem
seguido as alterações e aperfeiçoamentos comunitários. Como
conseguinte, a transposição da nova Diretiva codificadora
211/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro,
levou à aprovação do regulamento actualmente em vigor pelo
Decreto-Lei n.º 151-B/2013 (RAIA). Pela revogação e substituição
do regime anterior, o legislador pretendeu reduzir a burocracia e
morosidade no controlo prévio dos projectos submetidos ao regime, a
fim de aumentar a actividade economica do país e captar
investimento estrangeiro.
A
declaração de impacte ambiental (DIA), definida como a “ decisão,
expressa ou tácita, sobre a viabilidade ambiental de um projecto, em
fase de estudo prévio ou anteprocjeto ou projecto de execução”
na alínea alínea g, do artigo 2º, é o acto central do
procedimento de avaliação de impacte ambiental, por ser o acto com
que o procedimento de avaliação do impacte ambiental culmina,
determinando a conformidade ou não do projecto ou anteprojecto
apresentado com efeitos aceitáveis no ambiente. Assim, a DAI
favorável ou condicionalmente favorável é condição necessária
para o acto de licenciamento dos projectos submetidos a este
procedimento, salvo nos casos em que pelo decurso do prazo
estabelecido há deferimento tácito. Das regras em vigor é possível
depreender a vinculatividade da declaração2.
O aspecto que pretendemos abordar
é a relevante questão da complexidade da cadeia decisória,
repartida em diversas fases, na qual intervêm a Comissão de
Avaliação, a Autoridade de AIA e o Ministro do Ambiente.
No seguimento do procedimento,
após o EIA ter sido submetido à Comissão de Avaliação para
apreciação técnica, depois de recebidos os pareceres solicitados
às entidades públicas com competência para a apreciação do mesmo
e concluída a fase de participação pública através da consulta
pública, a Comissão de Avaliação emite um parecer final. Este é
sempre avaliado num primeiro momento pela Autoridade de AIA, que
tanto pode ser a Direcção-Geral de Ambiente como as direcções
regionais, e, caso seja favorável ou condicionalmente favorável o
resultado da apreciação, a DIA é emitida por essa entidade. No
caso de ser desfavorável , deverá ser remetida a proposta de
decisão da Autoridade de AIA para o Ministro para que seja
emitida. Como tal, esta opção do legislador estabelece um processo
de decisão trifásico apenas quanto às DIAs desfavoráveis.
No
entanto, a competência para a emissão da DIA não foi sempre assim.
Os artigos 16º e 18º/1 do Decreto-Lei n.º 69/2000, no qual se
previa que decisão final passasse sempre por três fases,
determinavam que a Comissão de Avaliação tinha competência para a
elaboração do parecer final do procedimento de AIA3,
devendo este ser enviado à Autoridade de AIA. Esta última,
emitiria a proposta de DIA ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento
do Território. Ao respectivo Ministro, competia sempre a emissão da
declaração ambiental de impacte ambiental4.
Mesmo na anterior redacção da
lei, a atribuição da competência para emissão da DIA levantava
algumas críticas na doutrina, situação esta que se viu ser
agravada com a nova distribuição de competências prevista no
artigo 17º do Decreto-Lei em vigor.
As
críticas apontadas na antiga redacção da lei, eram no sentido de
que da atribuição da competência para emissão da DIA ao Ministro
responsável pela área do ambiente resultava uma concentração
maior do poder no procedimento de AIA5.
Neste sentido, também Vasco Pereira da Silva defendeu que a
existência de vários níveis decisórios é contrário os
princípios orientadores da actividade administrativa, especialmente
de desburocratização, proporcionalidade e eficiência, reflectindo
um excesso de protecção dos direitos ambientais e ainda um
envolvimento político na actuação administrativa6.
Além disso, a excessiva complexidade não tem qualquer
correspondência na utilidade das várias intervenções para o
procedimento7.
Acrescenta-se o facto de a diluição de competências diluir também
a responsabilidade pela tomada de decisões contrárias à adequada
protecção de interesses ambientais.
Com a alteração do regime em
2013, o legislador pretendeu conciliar as intervenções das
entidades, estabelecendo que a competência é determinada pelo
conteúdo da decisão (nos termos do artigo 19º/1), caso seja desfavorável a competência
é atribuída ao ministro, já nos demais casos, será praticada pela
Autoridade de AIA.
Quanto
a esta nova solução, muitas outras críticas se levantaram, não só
pela pobre concretização legislativa que esta solução apresenta
como, ainda, no sentido de que não veio corrigir nem dar resposta
aos problemas apontados à anterior previsão legal8.
Destaca-se logo, pela leitura da
lei, que estamos perante uma situação na qual a Autoridade de AIA
determina o conteúdo do acto e, por conseguinte, o órgão
competente para tal. Ora, a competência deve resultar da lei ou
regulamento, ainda que possa vir a ser delegada nos casos previstos,
mas não é o que ocorre nesta situação em que o órgão competente
para a prática do acto é determinado pelo conteúdo do mesmo.
Ao
consagrar esta solução, o legislador esquece-se de esclarecer se há
uma vinculação do ministro à proposta de decisão da Autoridade de
AIA (em nosso entender, opinativa), pelo que o Ministro fica obrigado
à emissão de uma DIA desfavorável, ou se, por contrário, o
ministro tem liberdade de apreciação e aí, no caso entender que a
decisão deve ser favorável ou condicionalmente favorável, se deve
remetê-la novamente para a Autoridade de AIA para que esta a emita
ou se pode ele próprio, ainda que apenas lhe tenha sido legalmente
atribuída competência para praticar actos de emissão de DIAs
desfavoráveis, emitir a DIA nesses termos. Quanto à primeira
solução, parece totalmente desrazoável que o ministro fique
limitado quanto ao conteúdo a sua decisão, à apreciação das
outras entidades, pois seria uma inversão do que é estabelecido na
hierarquia na organização administrativa9.
Nessa situação, o ministro teria uma atuação meramente
confirmativa, situação esta que esvazia o sentido de haver
intervenção ministerial. Já no segundo caso, em que seria superada
a questão da limitação da margem de livre decisão do ministro,
parece ridículo que o Ministro tenha de remeter a sua decisão para
uma entidade hierarquicamente inferior ou, no outro caso, que
pratique um acto para o qual não é legalmente competente.
Outros argumentos foram
levantados, mas que não me parece muito relevante, por exemplo, o
argumento de que esta opção prejudica a emissão de decisões
desfavorável face às demais, pela necessidade de intervenção de
uma outra entidade sem que o prazo para tais casos seja alargado,
visto que, ainda que contraditório face ao princípio da prevenção,
o mesmo diploma prevê o deferimento tácito dos pedidos quando
ultrapassado o prazo para as respostas. Nestes modos (totalmente
errados) está de acordo com a lógica adoptada no regulamento.
Assim, pode concluir-se que, com
esta alteração, o legislador falhou o objetivo de redução da
burocracia e morosidade no controlo prévio do impacte ambiental nos
projectos sujeitos a este procedimento que levaram à revogação e
substituição dos regime anterior.
Pelos argumentos acima descritos,
defendemos de uma opção legislativa que determine que o
procedimento da decisão final não seja tripartido, mas que se
conclua com a apreciação do parecer final da Comissão de Avaliação
por apenas uma entidade. Resta desenvolver a questão de saber que
entidade será a mais adequada para ter competência decisória nesta
matéria.
Também
Vasco Pereira da Silva propõe um modelo mais simples, afastando a
tripartição da decisão. O Autor propõe que o legislador opte
entre retirar a relevância decisória da Autoridade de AIA,
tornado-se supérflua a sua intervenção, pelo que resultaria que o
parecer final da Comissão de Avaliação seguisse diretamente para o
Ministro, ou que aquela se torne a entidade central do procedimento,
podendo o ministro delegar nela a competência decisória em matéria
de avaliação ambiental, de acordo com o artigo 35º do CPA, sendo a
segunda opção a que mais se ajustaria10..
Se, por um lado, uma visão
política permite além de uma ponderação mais alargada de todos os
interesses envolvidos face à apreciação feita pelos técnicos
chamados a intervir no procedimento, que muitas vezes limitam a sua
conclusão nos impactos que os projectos ou anteprojectos
apresentados terão no seu sector de especialização, uma decisão
mais livre para recusar ou aprovar os pedidos. Por outro, a decisão
ministerial aumenta o risco da interferência de interesses políticos
na decisão, fatores esses alheios ao fim pretendido pelo
procedimento de AIA. Acresce-se o facto de aumentar a burocracia e
ineficiência do mesmo e obsta a que haja uma segunda apreciação do
mérito do pedido, pela via da impugnação administrativa.
Assim, com base nesta alusão às
vantagens e desvantagens que tem a atribuição da competência para
a emissão da DIA diretamente ao Ministro, importa esclarecer se
deverá prevalecer o sentido da decisão político ou
técnico-administrativo. Quanto a esta questão, não me parece ser
aceitável que esteja em causa uma decisão que não seja
eminentemente técnica, visto que este procedimento pretende analisar
se os impactes ambientais são significativos para limitar ou até
restringir a iniciativa económica, não pode ser usado para a
apreciação do interesse público em causa. Curiosamente,
questionamos se o interesse público não será o de promover o
desenvolvimento sustentável e a qualidade de vida resultante da
proteção ambiental?
Relembrando
o fim supra
mencionado do procedimento de avaliação de impacte ambiental, este
procede «à
ponderação das respetivas [do
projecto]
vantagens e inconvenientes em
termos de repercussão no meio-ambiente»11.
Admitir que um procedimento que vise a avaliação dos efeitos
negativos no ambiente possa ser desvirtuado por uma decisão na qual
sejam também ponderados outros interesses (porque são sempre,
especialmente não havendo critérios objectivos orientadores da
decisão) parece-me inadmissível.
É de notar que, nos termos do
mesmo regulamento, pelo artigo 21º/1, o órgão competente para a
decisão sobre a conformidade do projecto de execução com a DIA é
a Autoridade de AIA, podendo, nestas situações, decidir
desfavoravelmente sem que a decisão tenha de ser remetida para nível
ministerial.
Acrescenta-se o facto de, ao
contrário do que decorre deste regime, a práticas de outros atos
administrativos ambientais ser da competência dos dirigentes dos
respetivos serviços administrativos e não do Governo.
Em conclusão, parece-nos que a
actual previsão legal no âmbito da competência para a emissão da
Declaração de Impacte Ambiental, que atribui competência a órgãos
diferentes, dependendo do conteúdo do respetivo acto e constituindo
assim um procedimento que em certas situações é dual e noutras
tripartido, é inadmissível em tantos aspectos, nomeadamente, pela
excessiva complexidade, burocracia e morosidade, pela violação do
princípio da legalidade de competência por ser um órgão a decidir
quem terá a competência para a prática do ato e por não haver
justificação para que a prática de um acto administrativo
ambiental requeira a intervenção ministerial, especialmente, quando
a sua competência está limitada por apreciações anteriores de
órgãos hierarquicamente inferiores. Pelo contrário, penso que o
objectivo do procedimento de AIA será sempre prosseguido com maior
mérito quando interesses alheios à protecção do ambiente não
intervêm na decisão e isso só acontecerá na atribuição da
competência para emissão da DIA à Autoridade de AIA.
Referências Bibliográficas
ANTUNES,
Tiago, A
decisão do Procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental,
AAFDL, 2014
DIAS,
José Eduardo Figueiredo; ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa; ROLLA,
Maria Ana Barradas Toledo, Regime
Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental em Portugal –
comentário,
CEDOUA, 2002
GASPAR,
Pedro Portugal,
A
Avaliação de Impacte Ambiental,
in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº14, Dezembro 2000
GOMES, Carla Amado, Introdução
ao Direito do Ambiente, 2ª Ed, AAFDL, 2014
PINTO, Catarina Moreno, Os
Regimes de Avaliação de Impacte Ambiental e de Avaliação
Ambiental Estratégica, AAFDL, 2011
SILVA,
Vasco Pereira da, Verde
Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente,
Almedina, 2003
__________________________________
1“O
procedimento administrativo de avaliação do impacte ambiental
destina-se a verificar as consequências ecológicas de um
determinado projecto, procedendo à ponderação das respectivas
vantagens e inconvenientes em termos de repercussão no
meio-ambiente”
in
SILVA, Vasco
Pereira da, Verde Cor
de Direito – Lições de Direito do Ambiente,
Almedina, 2003, p. 153.
2 A
vinculatividade da decisão não foi sempre inequívoca. Antes do
legislador resolver definitivamente a situação no Decreto-Lei
69/2000, muitos autores defenderam a não vinculatividade da mesma.
Sobre esta matéria PINA, Catarina Morena, Os Regimes de
Avaliação de Impacte Ambiental e de Avaliação Ambiental
Estratégica, AAFDL, 2011, pp 157 a 162 e GASPAR, Pedro
Portugal, A Avaliação de Impacte Ambiental, in Revista
Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº14, Dezembro 2000, pp.
83ss.
3 O
parecer final emitido pela Comissão de Avaliação não tem
carácter vinculativo, nos termos da regra geral do artigo 98º/2
do Código de Procedimento Administrativo.
4 Ver
DIAS, José Eduardo Figueiredo, ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa,
ROLLA, Maria Ana Barradas Toledo, Regime Jurídico de Avaliação
de Impacte Ambiental em Portugal – comentário, CEDOUA, 2002,
pp. 133ss.
5 No
entender de José Eduardo Figueiredo Dias face ao Decreto-Lei de
2000, “ à
semelhança do que já dispunha o DL 186/90, o legislador continua a
remeter a decisão final do procedimento AIA (….) para o membro do
Governo responsável pela área do ambiente (…) por razões que
julgamos serem mais de cariz político do que técnico jurídico,
não foi dado seguimento à proclamada intenção de estabelecer, no
procedimento de AIA, níveis decisórios desconcentrados, em
coordenação com os níveis de decisão estabelecidos para o
procedimento de licenciamento ou de autorização do projeto”,
in
DIAS,
José Eduardo Figueiredo, ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa, ROLLA,
Maria Ana Barradas Toledo, Regime
Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental...,
p. 68.
6GASPAR,
Pedro Portugal, A Avaliação de Impacte Ambiental, p. 141.
7SILVA,
Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito ..., p. 160.
8
Para Tiago Antunes “estamos
perante uma verdadeira aberração normativa, a qual deverá ser
corrigida o mais brevemente possível”
in,
A
decisão do Procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental,
Almedina, 2014.
9Contra
a limitação da competência decisória ministerial por pareceres
técnicos, ver ANTUNES,
Tiago, A
decisão do Procedimento....,
p. 573. Por
outro lado, Carla Amado Gomes propõe uma intervenção do Ministro
do Ambiente na qual estaria obrigado a adoptar a orientação dos
parecer técnico e da proposta de decisão quando estas
reconhecessem a existência de impactes ambientais significativos,
in
Introdução ao Direito do Ambiente,
p. 122.
10SILVA,
Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito..., pp. 161 e 162.
Visto.
ResponderEliminar