O princípio da prevenção constitui,
provavelmente, o mais importante princípio de Direito do Ambiente, estando
constitucionalmente previsto no artigo 66º, nº2, alínea a) da CRP. Segundo este
princípio, a intervenção administrativa em matéria ambiental deve ser sujeita a
uma antecipação dos efeitos lesivos provocados por determinadas ações ou
acontecimentos, de forma a proteger determinados bens jurídicos ambientais. No
fundo, devem ser tomadas medidas que possam evitar danos ambientais ou, pelo
menos, que possam minorar o dano ocorrido.Com
a doutrina portuguesa poderemos classificar o princípio da prevenção através de
dois sentidos de atuação diferentes. O primeiro é o da atuação em sentido
estrito onde se atua por forma a evitar perigos concretos, identificados e
atuais, numa lógica puramente imediatista. Num sentido amplo, o princípio da
prevenção impõe uma atuação que permita afastar riscos futuros mesmo que ainda
não sejam determináveis. Uma outra classificação possível será a que contrapõe
uma atuação estritamente preventiva, que se destine unicamente a evitar danos
ambientais, a uma intervenção minimizadora de determinadas lesões ambientais.
No
entanto, determinada doutrina tem vindo a desenvolver e a autonomizar um novo
princípio cuja pretensa normatividade justificaria uma nova forma de atuação da
administração. Trata-se do princípio da precaução que surge de uma reformulação
do pensamento inerente ao princípio da prevenção. A reformulação de pensamento
que dá origem ao princípio da precaução surge fundamentalmente perante duas
razões de ordem. A primeira é a que se relaciona com a atual sociedade,
profundamente tecnológica, que torna incapaz uma correta previsão dos riscos e
perigos para os bens jurídicos ambientais e onde não se conhecem ao certo quais
as consequências ambientais inerentes aos diversos avanços civilizacionais.
Trata-se da chamada sociedade de risco teorizada por Ulrich Beck que constitui
um novo paradigma na distribuição dos riscos. A segunda razão de ordem
prende-se com o facto de o Direito do Ambiente tratar de bens jurídicos cuja
lesão é muitas vezes irreversível, impondo à própria Administração uma
intervenção criteriosa que leve em conta a falta de regeneração de muitos dos
bens ambientais em jogo. Podemos afirmar que a grande novidade deste princípio
é a imposição de uma intervenção ao nível dos riscos e não apenas de perigos
como aparentemente acontece com o princípio da prevenção. No fundo, o que
estaria em causa seria uma antecipação (ainda maior) da intervenção se
determinado bem jurídico ambiental estivesse em risco. O risco, entendido como
pressuposto prático de intervenção, seria entendido como uma eventualidade cuja
probabilidade de ocorrência de um dano seria mais ou menos significativa. Em
sentido oposto, o perigo estabelecido como o grande vetor do princípio da
prevenção, seria entendido como um conhecimento que, tendo por base a
experiência científica ou um juízo de prognose, relevaria uma concreta ameaça
ao ambiente através de uma alta probabilidade de ocorrência de lesão.
Para
os defensores deste princípio, a sua incidência no âmbito material do direito
do ambiente é consagrada através de várias ideias das quais três devem ser
destacadas. A primeira é a ideia de que passa a existir uma inversão do ónus da
prova sobre a danosidade ambiental de determinada atividade humana pelo que
deixaria de ser a própria administração a provar um nexo de causalidade entre a
atividade e um perigo de dano ambiental. A segunda situação prende-se com a
ideia de que perante um caso de dúvida sobre os efeitos de uma determinada atividade
sobre o ambiente decide-se de forma a que haja uma prioridade na defesa
ambiental, formulando-se assim uma conceção in
dubio pro ambiente. Por fim, é de destacar a ideia do uso dos melhores
métodos e das melhores técnicas disponíveis, no sentido de serem as menos
danosas em termos ambientais recorrendo-se sempre a um juízo dentro do
racionalismo económico por forma a fazer um uso ecológico e economicamente
equilibrado (best available technology).
Sobre
a análise do conteúdo deste princípio podemos considerar a existência de três conceções
diferentes do que deve ser a intervenção administrativa decisória através do
critério dado pelo princípio da precaução. O mesmo princípio pode ser visto
através de uma conceção estritamente económica, onde a intervenção estaria
reservada apenas para riscos (idóneos em relação ao dano) cuja probabilidade de
causarem lesões ambientais fosse alta. Estaríamos no âmbito de uma ponderação
dos vários interesses em jogo onde o ambiente seria somente mais um valor a ter
em conta. No sentido oposto, poderemos encontrar uma conceção maximalista que
regula a intervenção administrativa ao nível da consagração de uma política de
risco zero para o ambiente. Profundamente ligada a um certo fundamentalismo
ecológico, esta ideia surge desligada de qualquer racionalismo económico, não
se olhando ao custo dos meios para se atingir a regra do risco zero.Por fim,
entre estas duas posições extremadas podemos encontrar uma conceção mais
intermédia que regula a intervenção do decisor político ao nível do princípio
da proporcionalidade e do peso dos vários interesses em jogo. A análise destas
diferentes conceções surge ligada às três versões do princípio da precaução que
são apresentadas pela Professora Carla Amado Gomes. Num extremo teríamos a
versão forte onde a intervenção estaria reservada para as situações de falta de
certeza sobre as consequências ecológicas de determinado comportamento. De
acordo com esta versão, a administração
teria um papel ativo na tomada de medidas que pudessem regular a atividade. Na
versão fraca, a Administração, na falta de certezas sobre as consequências de
determinada atividade humana, limitava-se a proibir essa mesma atividade.
Trata-se aqui de uma intervenção estritamente proibitiva que não contempla a
tomada de decisões onde a administração intervenha de forma ativa. Finalmente,
temos a versão média do princípio da precaução onde surge, novamente, a ideia
de proporcionalidade ligada a uma conceção de que o ambiente deve ser tido em
conta como um valor cuja própria realização não deve ser primordial face a
outros valores do ordenamento jurídico.
Considerando tudo o que já foi dito,
cabe agora aferir da pretensa autonomia normativa que a maioria da doutrina vai
atribuindo a este princípio da precaução. Relativamente à sua incidência no
âmbito material, as três ideias que foram em cima mencionadas pela importância
prática que poderiam ter no direito do ambiente devem ser, no entanto de
rejeitar. Senão vejamos. Relativamente à ideia de inversão do ónus da prova
sobre a danosidade ambiental de determinada atividade, basta dizer que tal
hipótese é dificilmente compatível com a nova conceção de distribuição dos
riscos, que está, aliás, na própria génese do princípio da precaução. No fundo,
se determinada prova fosse feita no sentido de afastar todo e qualquer risco
ambiental, então, o potencial agressor teria de incorrer numa verdadeira probatio diabolica visto que hoje
dificilmente se consegue provar a total inocuidade ambiental das condutas
humanas. Para além deste argumento, poder-se-á falar de custos avultados para
quem pretenda exercer determinada atividade, ao ter de fazer a prova da falta
de riscos ambientais. No que toca à construção dogmática de uma presunção de
danosidade, decorrente do conceito In
dubio pro ambiente, surge a inevitável critica de que tal ideia surge
ligada a um certo fundamentalismo ecológico contrário a outros valores que
devem também ser defendidos pelo ordenamento jurídico. De facto, nesta matéria,
como nas outras, o ambiente deve surgir como um valor a ser justa e
proporcionalmente ponderado com outros. Como refere a Professora Carla
Amado Gomes, “Na verdade, nem o ambiente
nem a saúde devem ser tidas como grandezas absolutas, cuja realização ou
salvaguarda prima cegamente sobre quaisquer outros valores”. Esta ideia de in dubio pro ambiente não consegue
superar a dificuldade que lhe está inerente sob o ponto de vista
constitucional, na medida em que estamos não só perante uma falta de ponderação
de valores constitucionais (artigo 18º da CRP) como também de uma possível barreira ao direito à iniciativa económica (artigo 61º da CRP). No fundo, a consagração plena desta ideia teria consequências desastrosas para a economia e
para o próprio avanço civilizacional quando pensamos, por exemplo, na situação
da investigação cientifica. No que toca à ideia de um uso das melhores tecnologias disponíveis (best availabe
technology), estamos perante a mesma crítica que se fez relativamente à
inversão do ónus da prova. Efectivamente, o uso das melhores técnicas e dos
melhores métodos disponíveis faz com que se contabilizem custos excessivos,
muitas vezes para empresas em inicio de actividade que não os conseguem
suportar. Desta feita, uma ponderação das técnicas e dos métodos menos danosos
para o ambiente deve ser conjugada com um uso proporcional ao nível dos custos
e encargos inerentes ás escolhas.
Quando observamos as diferentes
versões da aplicação do princípio da precaução concluímos que, ou estamos
perante um conteúdo normativo que pertence ao campo de aplicação do clássico
princípio da prevenção, ou então estamos perante análises erradas que se
tornam, ou inoperativas, ou responsáveis por colocarem em perigo outros valores
do ordenamento. Diz a Professora Carla Amado Gomes que a versão forte do
princípio da precaução dificilmente será viável dado que, mais uma vez, “(…) o
custo de minimizar um risco cuja existência e intensidade se desconhece quase
em absoluto é incomensurável”.No fundo a própria atividade da administração, no
que concerne à versão forte deste princípio seria, também ela, contrária à
própria ideia que esteve na origem na consagração da precaução. Como crítica
contra a versão fraca deste princípio valem os argumentos usados contra o
estabelecimento de uma presunção de danosidade ambiental. Rejeitando de
imediato uma concepção maximalista do princípio em causa pelo perigo que a sua
aplicação poderia trazer para outros bens jurídicos, resta-nos uma concepção
economicista, cuja linha de pensamento, em nada parece divergir relativamente à
aplicação do princípio da prevenção. E o mesmo se diga da versão média ou, da
também chamada concepção intermédia do princípio da precaução. No fundo, estas
concepções intermédias ou moderadas são constituídas por uma ponderação
racional e económica dos valores em jogo, onde a intervenção pública deve ser
regulada por uma proporcionalidade inerente aos valores do Estado de Direito.
Estas concepções correspondem, essencialmente a um novo conteúdo normativo do
princípio da prevenção e não constituem nenhum outro princípio cuja autonomia
se pretenda lograr. Logicamente que a intervenção no âmbito do princípio da
prevenção deve ser repensada através das novas conceções de distribuição de
riscos e perigos, por forma a dar uma resposta mais adequada à danosidade
ambiental. Por isso, não será de excluir que o princípio da prevenção alargue o
seu campo de intervenção para os riscos ambientais, não se ficando pelo
perigos. Mas nem assim teremos um novo princípio, apenas uma mudança de grau no
que toca à intervenção administrativa. Efetivamente, a precaução surge-nos, nos
dias de hoje, ainda como um princípio que envolve interpretações e conceções
diferentes e contraditórias entre a doutrina que tornam difícil traçar com
rigor as suas próprias fronteiras de actuação, o que pode ser problemático para
a própria estabilidade e segurança de outros bens jurídicos do ordenamento, se
optarmos pela sua autonomização.
Bibliografia:
Constituição Portuguesa
Anotada, tomo I, 2ª
edição revista, actualizada e ampliada, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Coimbra
Editores, 2010
Direito Ambiental
Contemporâneo, Prevenção e Precaução,
João Hélio Ferreira Pes e Rafael Santos
de Oliveira, Juruá Editora, 2009
Verde, Cor de Direito,
Lições de Direito do Ambiente,
Vasco Pereira da Silva, Almedina, 2004
O Princípio da Precaução, Ana Gouveia Martins, AAFDL, 2001,
Lisboa
Introdução Ao Direito Do
Ambiente, Carla Amado
Gomes, AAFDL, 2ª edição, 2014
João Pedro Alves Louro, nº
21424, subturma 3
Visto.
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