I.
Introdução: o problema em estudo
1. O
tema em causa não é novo e já se
encontra identificado e desenvolvido sob o ponto de vista doutrinário.
Pretendemos assim em nome de uma economia de trabalho nos dedicarmos para além
da mera análise sumária
da Responsabilidade por Danos Ambientais, ter como objectivo do presente
trabalho abordar a problemática da forma como é
exercida a tutela contenciosa do ambiente, com especial enfoque para a
tentativa de resolução de uma questão no mínimo questionável
e geradora de equívocos sugerida no diploma que tutela a
Responsabilidade Ambiental quando este prevê a responsabilidade da Administração
apenas quanto à ocorrência de danos ecológicos.[1]
2. Em
todo caso, antes de dedicarmos a nossa atenção ao estudo da problemática
da legitimidade em matéria da responsabilidade ambiental.
Consideramos útil essencial, antes mesmo de se entrar nessa discussão
da legitimidade na responsabilidade ambiental, compreendermos ainda que sumariamente
o regime vigente nesta matéria. Regime esse, imposto pelo
Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de
Julho, que se refere à prevenção e reparação de dano ecológico
(designado futuramente como RPRDE ou DL 147/2008). Resultante da transposição
da Directiva 2004/35/CE, de 21 de Abril de 2004.
3. Posto
isto, o presente trabalho partirá do regime da responsabilidade
ambiental analisamos o regime da legitimidade processual nas acções
de responsabilidade ambiental consoante o interveniente e o interesse e dano em
questão. Isto porque, os interesses numa tutela ambiental podem
ser diferentes. Assim, importará ter em conta a distinção
entre tutela de danos ambientais individuais e tutela de danos ecológicos
supra individuais. Distinção essa, que se funda na própria distinção entre
dano ambiental em sentido próprio e dano ecológico, já que na tutela de danos ambientais
individuais trata-se de avaliar a responsabilidade por danos que afectam
pessoas ou coisas (dano ambiental stricto sensu) enquanto na tutela de tutela
de danos ambientais individuais trata-se de avaliar a responsabilidade por
danos que afectam pessoas ou coisas (dano ambiental stricto sensu) enquanto na
tutela de danos ecológicos supra individuais se pretende a
responsabilidade por danos criados à comunidade num todo.
II.
Responsabilidade Ambiental no Decreto-Lei nº 147/2008
1.
O Decreto-Lei nº 147/2008, de 29 de Julho, aprovou o regime jurídico
da responsabilidade por danos ambientais, instituindo a obrigação legal de indemnizar por “danos ecológicos”
através da criação, com carácter
inovatório, de mecanismos legais de responsabilização
administrativa pela prevenção e reparação de
danos ambientais, ao mesmo tempo que veio a consagrar, no tradicional instituto
da responsabilidade civil, algumas das especificidades que a doutrina[2]
reclamava em matéria de responsabilidade ambiental. Ou
seja, para além da mera emanação de normas de carácter regulatório e de natureza
punitiva, também se promoveu a adopção de mecanismos de carácter
preventivo e reparador, com os correspondentes direitos indemnizatórios,
cujos titulares são os lesados directamente pelos danos
causados ao ambiente e também o Estado, enquanto colectividade
titular deste bem jurídico de carácter difuso. O objecto do DL 147/2008 de acordo com o seu art. 1°
é relativo ao dano ambiental, aí entendido como enunciado em em
sentido amplo. Sendo o conceito de dano ambiental compreendido na clássica distinção entre
dano ambiental (em sentido estrito) e dano ecológico, compreensão também seguida no próprio DL
147/2008 nas distorções presentes no artigo 11º, nº 1, alínea e) e alínea d).
Quer dizer isto, que seguindo o disposto no art. 1º do RPRDE, estabelece-se o regime jurídico da
responsabilidade por danos ambientais em sentido amplo e esse é
o objecto do diploma que serve de base jurídica à nossa pesquisa.
Sendo que o regime jurídico da responsabilidade por dano
ambiental “stricto
sensu” vem regulado no Capítulo II e o dano ecológico
tem o seu regime jurídico no Capítulo III
do DL 147/2008.
2.
Dentro da lógica referida anteriormente, no art. 2º, nº 1
do DL 147/2008 se consagra o âmbito objectivo do regime que se
aplica aos danos ambientais em sentido amplo, tal como consagrados no artigo 11º, nº 1, alínea e) - em conformidade com a
Directiva transposta. Já o âmbito subjectivo da Directiva, esta
aplica-se quer àqueles que
exercerem actividades “de risco” (as enumeradas no Anexo III da
Directiva) e que daí resulte um dano ambiental em sentido
amplo, quer àqueles que,
embora não exercendo uma actividade enumerada no Anexo III, seja
causadoras de danos às espécies
e habitats naturais protegidos sempre que o agente actue com culpa ou negligência. Apesar do DL 147/2008 ter
transposto igual âmbito subjectivo (artigo 12º e 13º), é de assinalar que o artigo 12º, nº 2 ressalva ainda a possibilidade de haver responsabilidade por
outros danos, referidos no artigo 11º,
nomeadamente os danos causados à água e ao solo (artigo 11º, nº 1, alínea e) nas sub-alíneas
ii) e ii).
3. Ou
seja, o Diploma da Responsabilidade Ambiental é aplicável aos danos ambientais e
ameaças iminentes desses danos, causados em virtude do exercício
de qualquer actividade desenvolvida no âmbito de uma actividade económica,
independentemente do seu carácter público ou privado, lucrativo ou
não,
denominada como «actividade
ocupacional».
A
responsabilidade pela prevenção e reparação dos
danos ambientais e ameaças desses danos é,
no âmbito deste diploma, estabelecida em dois níveis
distintos (cfr. art. 12º e 13º do diploma):
-
Responsabilidade objectiva: aplicável ao operador que, independentemente da
existência de dolo ou culpa, causar um dano ambiental em virtude
do exercício de qualquer das actividades ocupacionais enumeradas no
anexo III do diploma ou uma ameaça iminente daqueles danos em resultado
dessas actividades;
-
Responsabilidade subjectiva: aplicável ao operador que, com dolo ou negligência,
causar um dano ambiental em virtude do exercício de qualquer de qualquer actividade
ocupacional distinta das enumeradas no anexo III do diploma ou uma ameaça
iminente daqueles danos em resultado dessas actividades.
4. O
diploma estabelece um conjunto de responsabilidades e obrigações
para o operador aquando da existência de uma ameaça
iminente ou de um dano ambiental provocado no exercício da
sua actividade ocupacional. Os procedimentos de actuação,
incluindo as acções a desenvolver na determinação
das medidas de prevenção e reparação, são
estabelecidos nos artigos 14°, 15° e 16° do Diploma da responsabilidade
ambiental. Tanto a adopção de medidas imediatas de contenção, como a comunicação
das situações
relevantes às entidades competentes, contribuem
para minimizar a magnitude e extensão dos efeitos da afectação
nos recursos naturais. Apesar da adopção destes procedimentos pode, ainda
assim, verificar-se a existência de situações de ameaça
iminente ou dano ambiental. A ideia dominante do RPRDE é que
operador actue imediatamente para controlar, conter, eliminar ou gerir os
elementos contaminantes ou factores danosos, de forma a limitar ou prevenir a
ocorrência de ameaças iminentes ou danos ambientais.
III. Legitimidade na responsabilidade
ambiental
Desde já,
convém desfazer os equívocos da questão já
apresentada na introdução do trabalho relativa ao previsto na
epígrafe do Capítulo III (“Responsabilidade
Administrativa pela prevenção e reparação de
danos ambientais”), ou seja de saber se o aí
enunciado significa que o RPRDE apenas prevê a responsabilidade da administração
quanto a danos ecológicos. Seguindo, o entendimento da
professora Carla Amado Gomes[3] não
parece possível ser esse o ratio, não significando assim que esteja em
causa uma exclusiva ou isolada responsabilidade da administração.
Este
entendimento é aquele que mais
lógica faz tendo em conta uma interpretação
global do DL 147/2008, nomeadamente quando o diploma em causa se refere por
mais de uma vez à necessidade de ser o operador causador do
dano ecológico a suportar os custos da prevenção e
reparação dos danos (independentemente da sua natureza pública
ou privada). E assim, a partir dessa referência constante no regime da responsabilidade ambiental da expressão
de operador como o causador do dano, então, não parece ter querido por outro lado
prever a responsabilidade isolada da administração Deste modo, consideramos correcto é mais
adequado a adopção do entendimento de Carla Amado
Gomes[4],
de que o pretendido no previsto na epígrafe do Capítulo III
é simplesmente que a Administração esteja investida em deveres específicos de informação,
prevenção e reparação de danos ecológicos.
Para
cumprirmos o objectivo do presente trabalho de estudo da legitimidade no caso
de responsabilidade ambiental partiremos da distinção
apresentada na introdução do mesmo, entre a tutela de danos
ambientais individuais(dano ambiental stricto sensu) e a tutela de danos ecológicos
supra individuais (dano a bens ecológicos da comunidade). A partir de
agora iremos analisar a legitimidade relativa a cada um destes dois tipos de
tutela contenciosa.
1.
Casos de Danos Ambientais Individuais
Os danos
ambientais individuais resultam da violação de um interesse directo e legítimo
de um particular (art. 7º e 8º do RPRDE), que resulta num dano contra o seu direito
fundamental ao ambiente (artigo 66º da CRP). Ou seja, sempre
que ocorrer uma violação de interesses directos de
particulares individualmente considerados e concretamente determinados devido a
danos ambientais individuais, o titular desse interesse directo e legítimo
pode propor acção de responsabilidade por danos
ambientais, ao abrigo do DL 147/2008.
Em todo
o caso, mesmo neste caso de lesão individual e diferenciada de um
particular poderão existir acções
movidas por mais que um particular, na medida que a violação
ocorreu de forma simultânea, afectando destes direitos
individuais homogéneos[5].
Podendo, assim esses particulares lesados agir em litisconsórcio voluntário, dado possivelmente as suas acções
terem a mesma causa de pedir (origem do dano é a mesma e os factos que o originaram
são os mesmos) e os pedidos poderem ser também eles materialmente idênticos (pedir a adopção
de medidas de prevenção e/ou de reparação).
Não sendo, mesmo assim uma situação como aquela que veremos já a seguir de danos que lesam a
colectividade em si mesma, não possível de quantificar em parâmetros
individualizados, aqui não está em causa danos ecológicos
(sobre bem colectivo) mas a lesão de uma situação jurídica
individualmente quantificada.
2.
Casos de Danos ecológicos supra individuais
Já
nos casos de danos ecológicos
supra individuais, estes dizem respeito a situações em que a actuação
do operador afecta componentes ambientais naturais, como a sua capacidade
funcional ecológica e a capacidade de aproveitamento
humano. Provocando dano (ecológico)[6] não
apenas a uma pessoa ou um grupo de pessoas individualmente considerando, mas
afectando a colectividade no seu conjunto.
Neste âmbito,
podemos especificar três grandes casos
em que se pretende a tutela de direitos da colectividade ao ambiente:
A) Acções
intentadas por entidades públicas em defesa da colectividade;
Em relação
às acções intentadas por entidades públicas
em defesa da colectividade diz respeito
a situações em que uma entidade pública age em nome ou no interesse da
colectividade, desde que seja algo presente nas suas próprias
atribuições. O exemplo paradigmático apontado na doutrina é
o caso de duas autarquias vizinhas no qual uma delas propõe
uma acção por responsabilidade por dano ambiental contra a outra,
por violação do direito a um ambiente ecologicamente sadio.
Em
sentido inverso, não se abrange aqui os casos de uma
pessoa colectiva pública agir judicialmente contra uma
contra um operador por violação de danos ambientais para defesa de
interesses individuais Não quer isto dizer que tal não
ocorra, mas já será uma situação
respeitante ao tratado no ponto anterior a este, de uma acção
para defesa de interesses individuais, dado que o lesado (a pessoa colectiva pública)
age no âmbito do seu próprio interesse e não na defesa de um interesse da
colectividade. Terá sempre a autora da acção
para ter legitimidade para tal de agir ao abrigo de um interesse que lhe
permita propor uma acção administrativa de responsabilidade
por dano ambiental, nomeadamente como sendo defensora de um direito da
colectividade (exemplo dos habitantes de uma autarquia) e prossecutora do
interesse público. Se tal ocorrer estará preenchida a legitimidade activa para
propor uma acção deste tipo.
B) Acções
intentadas por Organizações Não Governamentais de Ambiente (ONGA);
Quanto às acções de responsabilidade intentadas por
ONGA,estas como organizações
que visam "exclusivamente, a defesa e valorização do
ambiente ou do património natural e construído,
bem como a conservação da Natureza" (artigo 2º, nº 1, da Lei nº 35/98) prosseguem interesses estatutários
na intervenção do litígio. Ou seja, podem propor acções
judiciais para defesa do ambiente, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda. É
aliás
aquilo que está presente no art. 10º da Lei nº 10º, alínea
b) ao prescrever que a ONGA "independentemente de terem ou não interesse directo na demanda,
têm legitimidade
para (…) intentar, nos termos da lei, acções
judiciais para efectivação da responsabilidade civil relativa
aos actos e omissões (…) de entidades públicas
ou privadas que constituam ou possam constituir factor de degradação
do ambiente".[7]
Por tudo
isto, estas entidades têm legitimidade
activa, desde logo porque efectivamente têm um interesse
legítimo na
prossecução da acção, defendendo bens ambientais
colectivos detalhados nos seus estatutos. Não terão é legitimidade para propor acção
para prosseguir a defesa de um interesse directo individual de um cidadão
numa situação individual.
C) Acções
intentadas ao abrigo do direito de acção popular;
A Constituição no
art. 52º, nº 3, confere a todos, “pessoalmente
ou através de associações de defesa dos interesses em causa,
o direito de acção popular nos casos e termos
previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a
correspondente indemnização, nomeadamente para promover a prevenção,
a cessação ou a perseguição das infracções
contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a
qualidade de vida e preservação do ambiente e do património
cultural, bem como para assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e do
património
cultural.”
Na Lei nº 83/95, de 31 de Julho (LAP)
concretizou este preceito constitucional, conferindo-lhe uma dupla incidência:
-
Procedimental: como direito de participação procedimental (audiência
prévia) em procedimentos administrativos que tenham por objecto
a adopção pela Administração de planos de desenvolvimento ou
planeamento, a realização de obras públicas ou de outros investimentos públicos
com impacte relevante no ambiente e nas condições económicas e sociais e da vida em geral das
populações ou agregados populacionais de certa área
do território nacional - artigos 4º a
11°;
-
Processual: como direito de acção judicial, nas vertentes de acção popular administrativa - 12º a 21º;
Tem como
âmbito objectivo, de acordo com o artigo 1º, nº 2,
que fixa os interesses tutelados ("saúde pública, ambiente qualidade de vida,
protecção de consumo de bens e serviços, património
cultural e meio ambiente"). E como âmbito subjectivo o fixado no artigo 2º, que atribui os referidos
direitos de participação popular e de acção
popular a quaisquer cidadãos no gozo dos direitos civis e políticos
e às associações e fundações
defensoras de interesses em questão, bem como às autarquias locais em relação
aos interesses de que sejam titulares residentes na área da
respectiva circunscrição.
Em todo
o caso não é esta um tipo específico de acção,
quanto muito será um mecanismo de extensão
da legitimidade procedimental e processual às pessoas abrangidas pelo seu âmbito subjectivo (artigo 2º), que permite accionar: perante
os tribunais administrativos, acção para defesa dos interesses em questão,
bem como acção impugnatória, com fundamento em ilegalidade,
contra quaisquer actos administrativos lesivos dos mesmos interesses (artigo 12º, nº 1); perante os tribunais cíveis, qualquer meio processual que se
mostre adequado à defesa dos mesmos interesses (artigo 12º, nº 2).
IV.
Nota Final
O
presente trabalho ao descrever sistematicamente o regime da responsabilidade
ambiental e ao analisar em especial a legitimidade activa decorrente dessa
responsabilidade. Permite concluir que na ocorrência de um dano ambiental (em sentido amplo) existem vários
mecanismos de o defender. Por outro lado, é de salientar que talvez seja em matéria
da legitimidade por responsabilidade ambiental, vista do prisma da tutela
contenciosa, que é do ponto de vista prático
que importará ter em conta a distinção teórica do regime dual presente no
diploma legal em vigor entre danos ecológicos puros e danos ambientais (em
sentido estrito).
V.
Bibliografia
Carla Amado Gomes, Introdução
ao Direito do Ambiente;
Carla Amado Gomes, “A
responsabilidade civil por dano ecológico – reflexões preliminares sobre o novo regime
instituído pelo DL n.º 147/2008, de 29 de
Julho, em O que há
de novo no Direito do Ambiente?;
Vasco
Pereira da Silva, Verde Cor de Direito;
José
Eduardo Figueiredo Dias, Aspectos Contenciosos da Efectivação
da Responsabilidade Ambiental – A questão da legitimidade, em especial;
João Artur Pereira Serra
nº 21926
[1] Facto de no DL
147/2008 se referir, na epígrafe do Capítulo III, a uma “Responsabilidade Administrativa pela
prevenção e reparação de danos ambientais”
[2] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de
Direito.
[4] Ibid, pp. 189 e 190
[5] Situação comum nos casos de relação de vizinhança - Cfr. José Eduardo Figueiredo Dias, Aspectos
Contenciosos da Efectivação da Responsabilidade Ambiental – A questão da legitimidade, em especial, pp.
465.
[6] Entramos no Capítulo III do DL 147/2008, dado que,
como referimos supra, este regula a responsabilidade por danos ecológicos, em especial.
[7] Carla Amado Gomes reclama a
inutilidade do preceito, dado que as ONGA nunca prosseguem interesses directos
na promoção de interesses de fruição colectiva, Ibid pp. 225
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