Mercado de Emissões: uma solução para os problemas ambientais?

Tradicionalmente o ato de poluir era gratuito, não gerando qualquer ónus aos poluidores, independentemente dos graves efeitos que teria para a colectivade. Os recursos naturais eram vistos como bens comuns, pelo que todos podiam livremente usufruir, sem nenhum encargo inerente. Este panorama não incentivava de forma alguma os poluidores a reduzirem os níveis de poluição gerada no exercício das suas atividades, visto que à adaptação das industrias a tecnologias menos poluidoras estão, geralmente, associados significativos custos econômicos. Esta situação resultava de uma falha do mercado, pois as entidades responsáveis pelas atividades econômicas orientavam toda a sua prestação para a obtenção de lucros, descuidando completamente o cuidado com o ambiente.

O combate à poluição industrial, exemplo clássico de uma externalidade ambiental negativa¹ começou a ser uma maior preocupação, especialmente desde a década de 70, pela consciencialização da importante e inadiável prossecução do equilíbrio ecológico e desenvolvimento sustentável.

Inicialmente, o combate à poluição foi feito através de instrumentos administrativos, tanto pela uniformização de normas como pela pela utilização de instrumentos típicos de polícia administrativa (por instrumentos preventivos, como as licenças e autos autorizativos, bem como repressivos, como as contraordenações e outras sanções de carácter acessório), modelo designado por “command and control”. Os instrumentos econômicos mais usados são os impostos ecológicos e taxas, a fim de incentivar a progressiva diminuição da poluição.

Como alternativa aos instrumentos de regulação direta, economistas de inspiração neoclássica, entre os quais Pigou, Ronal Coase, J.H. Dales e Tietenberg sugeriam outros instrumentos que em que a relação custo/eficiência apresentavam melhores resultados. A melhor maneira de combate à externalidade negativa da poluição seria a utilização de instrumentos que associassem um custo econômico ao ato de poluir, sem o qual nunca haveria qualquer incentivo em reduzir a quantidade poluída, aplicando o princípio do poluidor-pagador². Este novo modelo de combate à externalidade negativa da poluição é designado por “cap and trade”.

O Teorema de Coase, em The Problem of Social Cost (1966) explica que é possível eliminar os efeitos externos através da negociação direta. A solução residiria na auto-regulação do mercado, através da negociação ótima dos efeitos externos entre os próprios sujeitos que integram o conflito, sem a necessidade de intervenção governamental, sendo que o Estado limitar-se-ia a atribuir a propriedade sobre os recursos e garantir o respeito por essa titularidade. O Teorema criou, assim, a ideia de um mercado de emissões: um mercado ao serviço do ambiente.

A primeira tentativa de constituição de um mercado nacional de poluição obrigatório ocorreu nos Estados Unidos da América, através do 'Acid Rain Program', em 1990, como parte do 'Clean Air Act', limitando as emissões de S02. Porém, é na Europa que se tem aproveitado e desenvolvido mais este modelo, especialmente ao nível de gases do efeito estufa. A 1 de Janeiro de 2005 introduziu-se um mercado de direitos de emissão de licenças de dióxido de carbono (CO2)³, previsto no artigo 17º do Protocolo de Quito, permitindo que fossem cumpridos de uma forma mais eficaz os objetivos assumidos no mesmo⁴. Atualmente, o 'European Union Emission Trading Scheme' (EU ETS) abrange 45% das emissões totais de gases de efeito estufa dos 28 países da União Europeia, sendo que o objectivo a longo prazo é reduzir os níveis de emissão apresentados em 1990 em 80-90% em 2050. já é possível assumir-se que tem havido uma tendência global para os mercados de emissões⁵. Além desta adesão ao mercado de carbono na Europa, tem se verificado uma tendência global para a criação de novos mercados de emissões⁶.

No mercado de emissões os agentes econômicos podem negociar as licenças por preços livremente estabelecidos pelo mercado, sendo possível minimizar os custos de redução de poluição. Uma licença de emissão dá ao seu detentor o direito de emitir uma tonelada de CO2 e é o limite rígido do número total de licenças de emissão transacionáveis, estabelecido pelo Estado, que cria a escassez no mercado. Tendencialmente, as licenças tenderão a concentrar-se nas indústrias onde os custos de diminuição de emissão são maiores, atingindo-se um resultado mais eficiente em termos globais. Essas licenças de emissão de poluentes torna-se uma “moeda de troca” comum, na qual se baseia o sistema que se baseia o sistema.

Qualquer pessoa pode entrar num mercado de emissões, tanto os detentores de industrias poluidoras, como agentes que visam meramente o lucro pela compra e venda das licenças no mercado, sem que tenham qualquer intuito de utilizarem as licenças de poluição como também qualquer interessado na defesa do ambiente que vise apenas retirar as licenças do mercado para que, consequentemente, a quantidade de emissões correspondentes ás licenças detidas não sejam produzidas.

Os poluidores terão de, no inicio do ano seguinte, apresentar o numero que licenças correspondentes à quantidade de gases poluentes emitidos, sob pena de aplicação de grave sanção econômica (na Europa, 100 euros por cada tonelada de CO2 emitida) e ainda terão de apresentar as licenças em falta no ano seguinte. Estas medidas desincentivam completamente qualquer violação do regime.

O mercado, como alternativa para o modelo tradicional de regulação direta, mostra-se vantajoso em vários aspectos, nomeadamente, pelo facto do preço do valor das emissões ser fixado pelo mercado, ao aplicar o princípio do poluidor-pagador gerar um incentivo à diminuição da poluição e permitir que a redução de emissão de poluentes seja feita numa melhor relação de custo-eficiência, visto que as industrias nas quais é menos oneroso reduzir as emissões de poluentes terão todo o interesse em fazê-lo pois podem lucrar com essa mesma redução. Além destas, o mercado flexibiliza bastante as possibilidades dos agentes econômicos afetados porque, ainda que não possam ultrapassar os limites máximos pré-fixados pela Administração, não se têm de reger por limites das autoridades administrativas, podendo livremente escolher qual a estratégia de mercado que adotam. A possibilidade de os agentes econômicos terem algum ganho econômico com a progressiva redução das emissões permite que tenham um permanente incentivo de redução da poluição, ao contrário do que se verificava quando se encontravam nos limites de emissão permitidos pelas entidades administrativas, o que permite desenvolver tecnologias mais 'amigas do ambiente'.⁷

No entanto, para alguns autores, entre os quais Ricardo Sequeiros Coelho, há problemas que podem comprometer a sua eficiência dos mercados de emissões no combate a externalidades negativas causadas pela poluição. Entre os argumentos apresentados pela doutrina, destacam-se:⁸

• A falta de critérios pré-estabelecidos para a distribuição de licenças pelos diversos agentes econômicos, pois a atribuição gratuita das licenças no início de cada ciclo viola o princípio do poluidor-pagador e ainda permite que o agente econômico beneficiado receba, com isso, uma ativo com potencial valor econômico pela possibilidade de venda das mesmas licenças no mercado.

Quanto a este aspecto, pensamos que há um longo caminho a percorrer, tanto na alteração progressiva da gratuitidade da distribuição como na uniformização dos meios de o fazer nos diversos países. Felizmente, desde 2013, que o sistema de leilão foi instituído como meio para se proceder à venda das licenças que não tenham sido atribuídas gratuitamente.

• A possível dificuldade enfrentada pelos novos produtores no acesso ao mercado, na hipótese dos detentores das licenças de emissão não as libertarem.

• A existência de 'hot air', caracterizados pelo enorme stock de quotas disponíveis para venda em alguns países, devido ao facto de as mesmas serem calculadas de acordo com os níveis de poluição aferidos em 1990.

• A (não) admissibilidade constitucional do comércio de emissões poluentes à luz do direito do ambiente. Porém, parece-nos que tanto na tutela objectiva como subjectiva do ambiente consagradas nos artigos 9º e 66º da Constituição da República Portuguesa, o mercado como instrumento de controle permite ao Estado executar a sua missão constitucional de combate à poluição pela fixação do limite máximo de emissões permitidas e pela flexibilidade admitida na proteção do ambiente ao permitir uma ponderação dos demais interesses constitucionalmente protegidos.

• A fuga de poluição, traduzida na substituição dos gases controlado em mercado por outros poluentes não regulamentados ou não abrangidos pelo mercado.

No entanto, nem sempre é possível alterar tecnicamente uma produção a fim de que a poluição gerada seja outra. Acrescenta-se o facto da fuga de poluição não ser característica dos mercados de emissões, visto que qualquer medida anti-poluente que gere custos ao agente poluidor pode gerar a mesma situação. O combate a este facto passa pelo alargamento do mercado de emissões de forma a abrange os demais gases poluentes.

• A formação de 'hot spots' pela concentração geográfica das quotas de poluição que são objecto de negociação, gerados pelo facto de as licenças serem livremente transacionáveis, nada impedindo a concentração de várias licenças numa mesma região.

Quanto a este fenómeno negativo, a Diretiva comunitária estabelece no artigo 26 que, ainda que em regra as licenças não devem incluir um valor limite de emissão aplicável às emissões diretas desse gás, nos casos em que seja necessário assegurar a não concentração de poluentes significativa numa população local tal limite é admitido.

• Os mercados de emissões acentuam a tendência prejudicial da dependência do uso intensivo de combustíveis fosseis, dado que direciona o investimento na redução de emissões para indústrias onde esse é menos oneroso e, por conseguinte, não favorece a redução das mesmas nos setores mais dependentes dos recursos não-renováveis.

Ainda que haja algumas questões a aperfeiçoar, sendo que também importa referir que várias correções significativas têm sido feitas na passagem dos ciclos, e tendo em conta certas limitações do sucesso e bom funcionamento do mercado como, por exemplo, o facto de este sistema só funcional quando os custos de redução de poluição variarem entre poluentes e atividades económicas para que haja incentivo para a troca, parece-me que o mercado de emissões é a melhor alternativa no combate à poluição.

Os mecanismos tradicionais de regulação direta e até mesmo outros instrumentos económicos, tais como as taxas e impostos ecológicos, não dão uma resposta totalmente suficiente, visto que não fixam um teto máximo definido e certo de emissões, o que impossibilita a redução e controlo dos níveis de poluição globais e haverá sempre um efeito negativo na concorrência dos produtos de países em que as sobrecargas fiscais são maiores. A flexibilização que o instrumento do mercado apresenta⁹ é uma solução ótima de racionalidade económica e controlo da externalidade negativa, em que a redução de emissões se torna para muitos agentes económicos um objectivo economicamente vantajoso, permitindo que as entidades poluentes se superem para desenvolver tecnologias verdes e, com isso, contribuir para o desenvolvimento sustentável.

Em suma, em resposta à questão analisada, o mercado de emissões pode ser a melhor resposta para a solução dos problemas de combate à externalidade negativa da poluição. O mercado de emissões permite controlar a poluição do modo economicamente mais vantajoso, mais eficiente e menos dispendioso possível. Une-se, com esta solução um modelo e racionalidade económica no combate à poluição. Certamente que, quanto mais global e universal for o mercado de emissões, mais positivos serão os resultados deste instrumento.

1 As externalidades negativas são “consequências indiretas de uma determinada atividade económica, que se refletem sobre terceiros, independentemente da vontade das partes da relação económica, e sem que lhe seja atribuído um preço ou custo económico”, XAVIER, Lídice Marques da Silva, Comercio de Emissões Poluentes, FDUL, Junho 2010, p. 5.

2 Princípio pelo qual as entidades públicas de regulação ambiental devem prever mecanismos que penalizem economicamente os responsáveis pela poluição, desincentivando-os a poluir. Os custos sócio-ambientais devem ser suportado pelo poluidor, pois é ele que tem poder de controle sobre as condições de que levam à ocorrência da poluição, e não pelo Estado. Ver LEÃO, Maria do Socorro Cabral, Tributação de Carbono X Energia na Perspectiva Ambiental, FDUL, 2010, pp. 8ss. No ordenamento jurídico português está previsto no Decreto-Lei 157/2008.

3 O mercado europeu de licenças de emissão de gases com efeito estufa foi criado pela Diretiva 2003/87/CE de 13 de Outubro posteriormente alterada pela Diretiva 2004/101/CE e transposto para o ordenamento jurídico português pelo Decreto-Lei 233/2004, de 14 de Dezembro.

4 A União Europeia ficou obrigada a reduzir as emissões em 8% e Portugal assumiu o compromisso de limitar o aumento das suas emissões de gases com efeito estufa em 27% entre 2008 e 2012, face aos valores do ano base.

5 International Emissions Trading Assosiation, 'European Union: The World’s Carbon Markets: A Case Study Guide To 

Emissions Trading',  Março 2014, 

<http://www.ieta.org/assets/EDFCaseStudyMarch2014/eu%20ets%20case%20study%20march%202014.pdf>, 

consultado em Abril 2015.

6 International Carbon Action Partnership, 'Emissions Trading Worldwide - Status Report 2014', <https://icapcarbonaction.com/component/attach/?task=download&id=152>, consultado em Abril 2015, pp. 27ss.

7 Cfr. ANTUNES, Tiago, “The Use of Market-based Instruments in Environmental Law (A brief European- American Comparative Perspective)”, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Território, nº14/15, Almedina, pp. 175 a 183.

8 Cfr. BARROSO, Aquiles das Mercês, O Mercado de Emissões e sua Eficácia no Combate às Externalidades Ambientais Negativas, FDUL, 2010, p.27; XAVIER, Lídice Marques da Silva, Comercio de Emissões…, pp. 15 a 22; COELHO, Ricardo Sequeiros, 'Questionando a comensuração do carbono: algumas emissões são mais iguais que outras', in Revista Crítica de Ciências Sociais, nº 95, Dezembro 2011. pp. 169 a 181.

9 Contrariamente, Ricardo Sequeiros Coelho defende em “Questionando a comensuração do carbono...”, p. 171. que a flexibilidade do mercado de emissões face o instrumento tradicional de regulação directa é uma construção artificial, pois compete ao regulador definir a quantidade de licenças em circulação, criando escassez, determinar o modo de atribuição das mesmas, delimitar as regras de funcionamento do mercado da bolsa e fiscalizar o cumprimento destas regras.

Constança Nunes, nº 22656