O DEFERIMENTO TÁCITO EM MATÉRIA AMBIENTAL

por Rita da Conceição Correia, n.º 21924

I. INTRODUÇÃO

            O presente texto versa sobre uma questão amplamente criticada pela doutrina e, também, pela jurisprudência, que diz respeito à proliferação do deferimento tácito em matéria ambiental.

A tomada de posição acerca deste tema será precedida pelo estudo das críticas apresentadas pela doutrina e pela jurisprudência ao deferimento tácito, sem o qual não podemos concordar ou discordar com a sua proliferação no âmbito do Direito do Ambiente.

            O texto encontra-se dividido em três partes que incidem, respetivamente, sobre o regime geral das decisões tácitas, acerca do deferimento tácito no seio dos regimes jurídico-ambientais, em especial,  no âmbito da licença ambiental e, por fim, na última parte, tomaremos posição acerca do nosso tema.

 

II. O REGIME GERAL DAS DECISÕES TÁCITAS

            Antes de avançarmos com o estudo  das críticas invocadas à proliferação do deferimento tácito em matéria ambiental, importa partir da análise do regime geral das decisões tácitas e enquadrá-lo no âmbito do Direito do Ambiente.

            Nos próximos parágrafos, faremos uma referência generalizada aos meios de reação existentes contra o silêncio da Administração e ao respetivo regime jurídico. Em seguida, vamos analisá-lo em articulação com o Direito do Ambiente.

            Diante do silêncio da Administração, o Código de Procedimento Administrativo (doravante, CPA)[1], previa, nos artigos 108.º e 109.º, dois meios para fazer face à sua abstenção: o indeferimento tácito e o deferimento tácito.  O indeferimento tácito carateriza-se por permitir, diante da inércia da Administração, a simulação da existência de um ato de indeferimento, com o objetivo de garantir o acesso à via jurisdicional. Em sentido diverso, o deferimento tácito carateriza-se por possibilitar, após o decurso de um determinado lapso temporal, a produção dos efeitos de um ato administrativo, sendo afastada a necessidade de recorrer à via jurisdicional[2].

            Atualmente, o CPA[3] prevê os atos tácitos no artigo 130.º[4]. À luz do regime atualmente vigente, conclui-se que há lugar ao deferimento tácito no que concerne aos regimes jurídico-ambientais, na medida em tais regimes determinam que a ausência de notificação da decisão final sobre a pretensão dirigida ao órgão competente dentro do prazo legal tem o valor de deferimento[5] [6].

            Para terminar, cumpre proceder à articulação do regime geral das decisões tácitas com o Direito do Ambiente. Desta articulação resulta que o deferimento tácito, tal como é previsto pelo CPA, incide sobre as relações desenvolvidas entre a Administração e os administrados, tendo em vista beneficiar os particulares, que não têm de ficar indefinidamente à espera de uma decisão, em prejuízo da Administração, que não decidiu no prazo previsto. Sucede, porém, que esta constatação, não pode ser transportada para os regimes jurídico-ambientais, uma vez que, para além da Administração e do proponente, também os demais cidadãos e o ambiente, enquanto bem jurídico constitucionalmente tutelado, poderão ser afetados[7]. Esta questão, reconduz-se, no fundo e em síntese, à identificação do Direito do Ambiente como sendo um novo ramo de direito[8].

Em síntese, retiramos da breve análise  que fizemos do regime geral das decisões tácitas que, embora seja legalmente admissível o deferimento tácito em matéria ambiental, o mesmo não se adequa ao Direito do Ambiente.

 

III. O DEFERIMENTO TÁCITO NOS REGIMES JURÍDICO-AMBIENTAIS

            Após o estudo sintetizado do regime geral das decisões tácitas, estamos aptos para analisar as críticas invocadas pela doutrina e pela jurisprudência no estrito âmbito da presente unidade curricular.

            O nosso estudo iniciar-se-á pela referência aos atos legislativos de Direito da União Europeia relevantes para o nosso tema. Depois, procederemos à sua articulação com os princípios basilares em matéria ambiental. Por fim, estudaremos o deferimento tácito no âmbito dos principais regimes jurídico-ambientais.

            O Direito do Ambiente desenvolveu-se sob a égide do Direito da União Europeia, razão pela qual é possível identificar inúmeras diretivas em matéria ambiental. Porém, tendo em conta o objeto do nosso estudo, vamos restringir este capítulo à análise da diretiva 85/337/CEE[9], do Conselho de 3 de março, na medida em que sobre ela incide o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE, atualmente TJUE) de 14 de Junho de 2001, prolatado no caso C-230/00, Comissão contra a Bélgica, que é relevante para o nosso tema.  

            O estudo da diretiva 85/337/CEE, do Conselho de 3 de março permite-nos concluir que não há lugar a decisões tácitas pelo decurso do prazo previsto na legislação dos Estados-membros para a tomada de decisões no âmbito da AIA[10]. Neste sentido decidiu o TJCE, ao condenar o Reino Unido da Bélgica por não ter adotado as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor integralmente, entre outras, a diretiva em análise. Daqui se retira, tal como defende JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS[11], que, por maioria de razão, a RAIA[12] também é desconforme com o Direito da União Europeia, na medida em que prevê o deferimento tácito[13].  

            Chegados a este ponto, cumpre aferir se o deferimento tácito em matéria ambiental é conforme com os princípios de Direito do Ambiente constitucionalmente tutelados[14].

            Tal como a doutrina tem afirmado incessantemente, o deferimento tácito viola, entre os outros, os princípios da prevenção e da gestão racional dos bens, pois, tal como escreveu CARLA AMADO GOMES[15]., “(…) legitima a demissão da Administração da sua tarefa de ponderação de interesses”[16].

            Por fim, cumpre proceder, em especial, à análise das normas dos regime jurídicos do licenciamento industrial[17], da AIA e da licença ambiental[18] que preveem o deferimento tácito.     

            Têm sido apontadas inúmeras críticas à previsão do deferimento tácito em ambos os regimes, razão pela qual identificaremos, exemplificativamente[19], algumas delas. No que toca ao licenciamento industrial, critica-se o seu condicionamento, operado pelo artigo 16.º, n.º 5 do RSIR, à verificação de determinados pressupostos[20], sem os quais não há lugar à formação de deferimento tácito[21], que complexificam o seu regime. Em seguida, no âmbito da AIA, destacamos a crítica segundo o deferimento tácito é incoerente com a vinculatividade da Declaração de Impacte Ambiental (vide artigo 18.º da RAIA)[22].

            Chegados a este ponto, resta-nos analisar o deferimento ambiental no âmbito do RLA. Em sentido oposto às críticas de caráter negativo que identificámos em relação ao RSIR e à RAIA, aplaude-se a solução adotada pelo legislador no artigo 23.º do RLA: “As nossas críticas (…) parecem ter-se feito ouvir junto do legislador, uma vez que (…) o artigo 23.º, n.º 2 do RLA explicita que o deferimento tácito não poderá materializar-se sempre que não se verifique o cumprimento das obrigações legais [por si determinadas]”. Acresce que “(…) a menção do momento de participação pública atesta que o deferimento tácito pressupõe sempre, não só a conformidade do pedido, como a realização desta fase instrutória”[23].

            Em conclusão, a proliferação do deferimento tácito em matéria ambiental viola o Direito da União Europeia e a Constituição da República Portuguesa. Porém, o mais recente regime jurídico-ambiental – o RLA – por nós estudado, altera positivamente este paradigma, ao avançar no sentido da prevenção de riscos para o ambiente, reforçando, deste modo, a necessidade de alteração do estado atual do problema.

 

IV. A FUGA AO DEFERIMENTO EM MATÉRIA AMBIENTAL

            Neste momento, estamos preparados para tomar posição acerca do nosso tema e, simultaneamente, propor vias alternativas à proliferação do deferimento tácito no seio do Direito do Ambiente. É o que faremos, pela ordem enunciada, nos seguintes parágrafos.

            Tal como desvendámos, embora indiretamente, nos capítulos anteriores, acompanhamos as críticas, e os respetivos argumentos, da doutrina e da jurisprudência que apresentámos, razão pela qual concluímos que o deferimento tácito em matéria ambiental não se adequa à clássica aceção do deferimento tácito e viola o Direito da União Europeia e a Constituição da República Portuguesa.

            Sendo os silêncios da Administração inevitáveis, cumpre perguntar: que solução se deverá atribuir aos silêncios administrativos em matéria ambiental?  

            Entre nós, VASCO PEREIRA DA SILVA[24] e, também, RITA CALÇADA PIRES[25], propõem  uma solução no âmbito do contencioso administrativo, que tem repercussões em matéria ambiental. De acordo com os autores, o deferimento tácito insere-se no conceito de omissão juridicamente relevante (artigo 67.º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos[26]) e, portanto, poderá haver lugar à propositura de uma ação de condenação à prática de ato devido. Neste sentido, argumentam que o deferimento tácito consubstancia uma ficção legal, cujos pressupostos[27] são idênticos aos do indeferimento tácito.

            A nosso ver, a razão está com os autores referidos supra.  Em síntese[28], argumentamos no sentido de que a ação de condenação à prática de ato devido rompeu com o modelo de Contencioso Administrativo anteriormente vigente e visa efetivar a sua plena jurisdicionalização, através da condenação da Administração. 

            Reconhecemos, no entanto, que se trata de uma interpretação doutrinária, razão pela qual, citando CATARINA MORENO PINA[29], que, referindo-se à RAIA, afirma que «(…) a lei devê-lo-ia deixar claro – ao silêncio administrativo (…) não se deve atribuir nem valor positivo, nem negativo, mas sim solucioná-lo com a apresentação de um pedido de condenação na prática de um ato administrativo devido, em ação administrativa especial (alínea b) do n.º 2 do artigo 46.º do CPTA) (…)».

            Reconhecemos, para terminar, que se trata de uma discussão que releva sobretudo no plano teórico, nomeadamente, porque, até ao presente momento, não há notícia de deferimentos tácitos em matéria ambiental. Todavia, nem por isso podemos esquecer a sua desconformidade em face do Direito da União Europeia e da Constituição, que motivaram o nosso estudo.

 

CONCLUSÃO

            Tal como esclarecemos no capítulo anterior, o nosso estudo desenvolve-se essencialmente no plano teórico. No entanto, não podemos negar a sua aptidão para produzir, na esmagadora maioria dos casos, consequências negativas na prática.

            Partimos do regime geral da decisões tácitas e concluímos que a clássica aceção do deferimento tácito não se adequa ao Direito do Ambiente.

            Depois, procurámos minuciar o nosso estudo através da análise de alguns regimes jurídico-ambientais. Começámos a nossa análise no plano do Direito da União Europeia, passámos pelo plano constitucional, até chegarmos, enfim, aos regimes jurídico-ambientais. Vimos que em ambos os casos a proliferação do deferimento tácito em matéria ambiental suscita inúmeras críticas, que devem ser ponderadas pelo legislador ordinário.

            Propusemos uma solução alternativa ao atual estado da questão, que deverá ser resolvido no âmbito do contencioso administrativo, manifestando, deste modo, o nosso desejo de que se altere o estado do problema.  

BIBLIOGRAFIA

ANTUNES, TIAGO, “Como REAgIr ao REAI – Reflexões esparsas em torno do nóvel Regime de Exercício da Atividade Industrial”, in Carla Amado Gomes / Tiago Antunes (Org.), O que há de novo no Direito do Ambiente? Actas das Jornadas de Direito do Ambiente – Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (15 de Outubro de 2008), Lisboa, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, AAFDL, 2009

 ___“A decisão do procedimento de avaliação de impacto ambiental”, in Revisitando a avaliação de impacto ambiental, Lisboa, Instituto de Ciências Jurídico-políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2014

CANOTILHO, JOSÉ JOAQUIM GOMES (coord.), Introdução ao Direito do Ambiente, Lisboa, Universidade Aberta, 1998

CARVALHO, RAQUEL, “O deferimento tácito em direito do urbanismo e ambiente. Breves reflexões”, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Território, n.ºs 31/34, janeiro/ dezembro, Coimbra, Almedina, 2010

DIAS, JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO, - “O deferimento tácito da DIA – mais um repto à alteração do regime vigente”, in CEDOUA – revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n.º 8, Ano IV_2, Coimbra, CEDOUA, 2001

GOMES, CARLA AMADO, Introdução ao Direito do Ambiente, 2.ª ed., Lisboa, AAFDL, 2014

PINA, CATARINA MORENO, Os Regimes de Avaliação de Impacte Ambiental e de Avaliação a Ambiental Estratégica, Lisboa, AAFDL, 2011

PIRES, RITA CALÇADA, O pedido de Condenação à Prática de Acto Administrativo Legalmente Devido – Desafiar a Modernização Administrativa?, Coimbra, Almedina, 2004

SILVA, VASCO PEREIRA DA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2009

SILVEIRA, JOÃO TIAGO, O deferimento tácito: esboço do regime jurídico do acto tácito positivo na sequência de pedido do particular - tese de mestrado em Ciências Jurídico-Políticas apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2000

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[1] Referimo-nos à versão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro e alterada  pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro.

[2] Vide, por todos, JOÃO TIAGO SILVEIRA, O deferimento tácito: esboço do regime jurídico do acto tácito positivo na sequência de pedido do particular - tese de mestrado em Ciências Jurídico-Políticas apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2000, pp. 191 e 192.

[3] O CPA foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro e iniciou a sua vigência no dia 7 de abril.

[4] Vide, em relação ao indeferimento tácito, o segundo parágrafo do ponto n.º 20 do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.

[5] Vide, quanto ao CPA aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, o proémio do artigo 108.º, n.º 3 e, em relação ao regime atualmente vigente, o artigo 130.º n.º 1. Resulta da comparação entre as duas normas que esta última procurou esclarecer a questão de saber se, para interromper o prazo de formação de um deferimento tácito, basta a prática do ato ou se, ao invés disso, é ainda necessária a sua notificação. Esta questão já se encontrava resolvida, em matéria ambiental, por exemplo, pelo regime de avaliação de impacto ambiental (RAIA, daqui por diante). Quanto a este ponto, vide, a propósito da RAIA, TIAGO ANTUNES, “A decisão do procedimento de avaliação de impacto ambiental”, in Revisitando a avaliação de impacto ambiental, Lisboa, Instituto de Ciências Jurídico-políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2014 p. 240 (disponível online em http://www.icjp.pt/publicacoes).

[6] Vide, a propósito do regime anteriormente vigente, a posição adotada por JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, “O deferimento tácito da DIA – mais um repto à alteração do regime vigente”, in CEDOUA – revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n.º 8, Ano IV_2, Coimbra, CEDOUA, 2001, p. 75, segundo o qual, diante da ausência de disposição especial no âmbito da RAIA, o decurso do prazo legalmente previsto teria como consequência o indeferimento tácito.

[7] Cfr. CATARINA MORENO PINA, Os Regimes de Avaliação de Impacte Ambiental e de Avaliação a

Ambiental Estratégica, Lisboa, AAFDL, 2011, pp. 168 e 169.

[8] Vide, quanto a esta e a outras questões basilares e introdutórias do Direito do Ambiente, JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO (coord.), Introdução ao Direito do Ambiente, Lisboa, Universidade Aberta, 1998, pp. 21 e ss..

[9] Esta diretiva foi alterada pelas diretivas 97/11/CE, de 3 de março e 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio. Mais tarde, foi revogada pela diretivas 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, que atualmente regula a AIA.

[10] A análise da diretiva 2011/92/UE conduz-nos à mesma conclusão.

[11] Cfr. op. cit., p. 73.

[12] Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de  31 de outubro, que estabelece o Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental (RAIA ou RJAIA) aplicável aos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, revogando o Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de maio, alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 197/2005, de 8 de novembro e 60/2012, de 14 de março.

[13] Vide artigos 19.º e 21.º, n.ºs 5 e 6 do RAIA.

[14] Vide artigo 66.º da CRP.

[15] Cfr. Introdução ao Direito do Ambiente, 2.ª ed., Lisboa, AAFDL, 2014, p. 117.

[16] Vide, entre outros, em igual sentido, CATARINA MORENO PINA, op. cit., pp. 166 e 167. A autora acrescenta que também é violado o princípio da inversão do ónus da prova. Porém, como tivemos oportunidade de estudar, estamos diante de uma questão controversa e introdutória do Direito do Ambiente, razão pela qual, não fazendo parte do nosso estudo o seu desenvolvimento, remetemos a sua análise para Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002, p. 70, de VASCO PEREIRA DA SILVA.

[17] O regime do licenciamento industrial foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 209/2008, de 29 de outubro, tendo sido substituído pelo “Sistema da Indústria Responsável” (RSIR, doravante), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto. Vide o respetivo artigo 16.º.

[18] O licenciamento ambiental (RLA, em seguida) foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 260 agosto. Mais tarde, revogado pelo Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto. Vide: artigo 23.º.

[19] Vide, com maior desenvolvimento, entre outros, CATARINA MORENO PINA, op. cit., pp. 162 e ss., RAQUEL CARVALHO, “O deferimento tácito em direito do urbanismo e ambiente. Breves reflexões”, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Território, n.ºs 31/34, janeiro/ dezembro, Coimbra, Almedina, 2010, pp. 391 e ss. e TIAGO ANTUNES, “Como REAgIr ao REAI – Reflexões esparsas em torno do nóvel Regime de Exercício da Atividade Industrial”, in Carla Amado Gomes / Tiago Antunes (Org.), O que há de novo no Direito do Ambiente? Actas das Jornadas de Direito do Ambiente – Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (15 de Outubro de 2008), Lisboa, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, AAFDL, 2009, pp. 122 e ss..

[20] Cfr., em relação ao regime anteriormente vigente, TIAGO ANTUNES, pp. 124 e ss..

[21] Aliás, é por esta razão que RAQUEL CARVALHO, op. cit., p. 402, conclui que estamos perante um ato estruturalmente diferente do deferimento tácito tradicional.

[22] Neste sentido, vide, JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, op. cit., pp. 73 e 74 e CATARINA MORENO PINA, op. cit., pp. 169 e ss..

[23] CARLA AMADO GOMES, op. cit., pp. 196 e 197.

[24] O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2ª ed., Coimbra, Almedina, 2009, pp. 397 e ss..

[25] O pedido de Condenação à Prática de Acto Administrativo Legalmente Devido – Desafiar a Modernização Administrativa?, Coimbra, Almedina, 2004, pp. 74 e ss..

[26] O CPTA foi aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro.

[27] Em síntese, em ambas as hipóteses, o particular efetua um pedido dirigido ao órgão competente, que, embora esteja adstrito ao dever legal de decidir, não o faz no prazo legalmente devido. 

[28] Uma vez trata de uma questão colocada sobretudo no âmbito do contencioso administrativo, para lá remetemos o desenvolvimento desta posição.

[29] Op. cit., p. 173.