As enchentes e os
deslizamentos – devido ao grande volume de chuvas registrado na região, onde,
por exemplo, o Instituto Nacional de Meteorologia (INMET) registou 166 mm de
chuva para a cidade da Nova Friburgo, o que representa mais de 70% do valor
médio histórico para o mês de Janeiro - que atingiram a região serrana (Nova
Friburgo, Petrópolis, Teresópolis, Sumidouro, São José do Vale do Rio Preto,
Bom Jardim e Areal) do Estado do Rio de Janeiro, Brasil, no ano de 2011 (nos
dias 11 e 12 de Janeiro) foi classificado pela ONU entre os 10 piores
deslizamentos da história mundial – o maior evento dessa natureza ocorreu em
1949, na União Soviética, deixando um saldo de 12 mil mortos - e a pior catástrofe
climática da história do Brasil. De acordo com os dados dos munícipios, o
evento contou com a morte de mais de 900 pessoas, milhares de desabrigados,
mais de 400 pessoas desaparecidas e, um prejuízo que, segundo o governo, seriam
necessários em média 4 bilhões de reais para recuperar o desastre na região.
Com o fim
de se ter uma maior percepção da dimensão dos danos, segundo uma análise geral
do evento na Região Serrana, os custos totais de R$ 4.78 bilhões são
representativos frente a economia dos municípios afetados. Dados do IBGE para o
PIB total dos sete municípios foram da ordem de R$ 11.8 bilhões para o ano de
2009. Logo, os desastres acarretaram em danos e perdas de aproximadamente 40%
do total do PIB do ano de 2009.
Embora exista um
movimento ambiental constituído desde o final do século XIX, é notório que, os
órgãos internacionais, principalmente nas últimas décadas, tem se preocupado em
desenvolver importantes padrões e meios que possam garantir uma melhor proteção
do direito ao meio ambiente saudável a nível nacional e internacional. Nesse
ponto, José Afonso da Silva no seu livro de Direito Ambiental Constitucional
esclarece que “a noção de meio ambiente abrange não
só os recursos naturais encontrados na biosfera (ar, água, solo, fauna e
flora), mas também a relação do homem com esses elementos, visando o alcance de
condições de vida satisfatória”. Não obstante, a Constituição da
República Federativa Brasileira, assegura a todos o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, como sendo um direito fundamental do ser humano,
impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo,
consagrado em seu Art. 225, § 1o, III.
Art. 225. Todos
têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
§ 1o -
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I -
preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico
das
espécies e ecossistemas;
II -
preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e
fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material
genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes
a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
(...) VI
- promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas
que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais a crueldade.
Um estudo realizado pelo Ministério do Meio Ambiente, em 2011, que foi
embasado nas imagens dos locais afetados pela chuva que atingiu a região serrana
do Rio de Janeiro, demonstrou que a ocupação de áreas de preservação permanentes
(APPs) - as áreas diretamente mais afetadas são aquelas classificadas pelo
Código Florestal como Áreas de preservação permanente - e o desmatamento de
morros são responsáveis pelo caráter catastrófico de mortes e prejuízos econômicos
trazidos pelas chuvas, deixando explícito que o desastre poderia ser atenuado
com políticas públicas eficientes e não com a omissão dos governantes em
relação ao loteamento de áreas de risco permanente.
Cabe
salientar que as Áreas de Preservação Permanente (APPs) são espaços
territoriais especialmente protegidos de acordo com o disposto no inciso III, §
1o, do art. 225 da Constituição Federal. O Código Florestal (Lei Federal no 4.771,
de 1965 – e alterações posteriores) traz um detalhamento preciso das Áreas de
Preservação Permanente (aplicável a áreas rurais e urbanas) consagradas nos
termos dos arts. 2o e 3o, além de trazer o conceito das APPs no art. 1o, § 2o,
inciso II.
Lei 4.771 de 15 de Setembro
de 1965
Art. 1º As florestas existentes no território
nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras
que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País,
exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em
geral e especialmente esta Lei estabelecem.
§ 2o Para os efeitos deste Código, entende-se
por: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166 -67, de 2001) (Vide Decreto nº
5.975, de 2006)
II - área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2o
e 3o desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de
preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a
biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populações humanas; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166
-67, de 2001)
Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo
só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural
situadas:
a) ao
longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa
marginal cuja largura mínima será: (Redação dada pela Lei no 7.803 de
18.7.1989)
1 - de
30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;
(Redação dada pela Lei no 7.803 de 18.7.1989)
2 - de
50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50
(cinquenta) metros de largura; (Redação dada pela Lei no 7.803 de
18.7.1989)
3 - de
100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200
(duzentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei no 7.803 de 18.7.1989)
4 - de
200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600
(seiscentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei no 7.803 de 18.7.1989)
5 - de
500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600
(seiscentos) metros; (Incluído pela Lei no 7.803 de 18.7.1989)
b) ao
redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
c) nas
nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água",
qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta)
metros de largura; (Redação dada pela Lei no 7.803 de 18.7.1989)
d) no
topo de morros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou partes
destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior
declive;
f) nas
restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas
bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em
faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais; (Redação
dada pela Lei no 7.803 de 18.7.1989)
h) em
altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a
vegetação. (Redação dada pela Lei no 7.803 de 18.7.1989)
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as
compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido,
obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo,
respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
(Incluído pela Lei no 7.803 de 18.7.1989)
Desse modo, segundo o
documento do Ministério do Meio Ambiente, “o presente estudo demonstra que se a faixa de
30 metros em cada margem (60 metros no total) considerada Área de Preservação
Permanente ao longo dos cursos d’água estivesse livre para a passagem da água,
bem como, se as áreas com elevada inclinação e os topos de morros, montes,
montanhas e serras estivessem livres da ocupação e intervenções inadequadas,
como determina o Código Florestal, os efeitos da chuva teriam sido
significativamente menores”.
Então, quem
é o responsável?
A questão
incide sobre a responsabilidade civil
ambiental, mais especificamente a responsabilidade civil do Estado como
agente direto ou indireto do dano ambiental, já que “o microssistema do direito
ambiental, formado a partir da Constituição Federal, da legislação
infraconstitucional e, de tratados internacionais, visando a tutela deste marco
bem de interesse difuso, que é a preservação do meio ambiente ecologicamente
equilibrado, impõe ao Poder Público um
dever de ação na fiscalização de obras de serviços que possam, de qualquer
modo, causar impactos ambientais, não só através de sanções, mas um
verdadeiro dever de prevenção de danos ao meio ambiente”.
No Brasil, apesar
de o Código Florestal e o Estatuto da Cidade proibirem expressamente a ocupação
desordenada de espaços ambientais especialmente protegidos, o crescimento populacional
com o êxodo rural tem um impacto de uma maior concentração nas áreas urbanas,
marginalizando a população mais carente para locais não urbanizáveis,
convertendo-se em agressões cada vez maiores ao meio ambiente, que são produto
do desequilíbrio entre o resultado imediato do crescimento econômico e
preservação ambiental.
O caso
concreto deixou evidentemente comprovado que tal situação foi um reflexo que a
falta – ou a falha - de políticas públicas sérias e de adoção de adequados
instrumentos de planejamento não tem criado as condições adequadas para se
evitar a ocupação ilegal de margens de rios, por exemplo, e que, todo ano,
somando-se às chuvas leva a morte de centenas de pessoas, como foi o caso.
Não restam
dúvidas que o artigo 225, § 3o, da Constituição Federal recepcionou a norma traçada no art. 14, §1º,
da Lei n. 6.938/81, que estabelece a Política
Nacional do Meio Ambiente, dispondo expressamente que quem deixar de tomar as
medidas necessárias à preservação ou correção de danos ambientais deverá,
independentemente de sua culpa, repará-los ou indenizá-los.
Art.
14. Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e
municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção
dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental
sujeitará os transgressores:
§ 1o. Sem obstar a aplicação das penalidades
previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade.
Deve o
Estado, portanto, priorizar políticas públicas definidas no texto
constitucional, dentre as quais está a preservação e defesa do meio ambiente
ecologicamente equilibrado para as gerações presente e futuras (Art. 225,
CRFB), exigindo-se
assim deste, uma conduta eficaz e proativa na proteção dos valores ambientais, onde
condutas omissivas de executores do planejamento estatal deve ser uma razão
pela qual deve o Estado responder
objetivamente pelos danos ambientais decorrentes da ausência de sua atuação.
A culpa
atribuída ao Estado na responsabilização por omissão, chamada de culpa
administrativa, reside na falta, ou falha do serviço que, ao contrário da
chamada culpa civil, configura-se pela mera ineficiência ou inexistência da
fiscalização, posto que a preservação ambiental requer do Estado uma atuação
vigente e eficiente, devendo assim, o Estado responder independente de culpa do
agente. Simultaneamente,
é elaborada também a teoria do risco administrativo que serve como fundamento
para a responsabilidade objetiva do Estado.
Desse modo, atualmente, adota-se na legislação pátria a teoria da
responsabilidade objetiva do Estado, na modalidade do risco administrativo.
Ao taxar como ilegais as omissões (ex.: falta de fiscalização) degradadoras do
meio ambiente feitas por seus agentes, exige a responsabilização do Estado por
danos ambientais decorrentes da conduta omissa daqueles, independentemente da
existência (ou comprovação) da culpa ou dolo do agente, acolhendo-se, assim,
para uma maior e efetiva proteção, a
teoria objetiva.
Ainda que,
para a maioria dos administrativistas, nos casos de danos decorrentes de
omissão do Poder Público, entende-se que a obrigação de reparação do dano
depende da existência de culpa ou dolo do agente, o que torna o ponto ser não
pacifico na doutrina.
O Estado ciente do
perigo iminente das ocupações ilegais em locais não urbanizáveis (ex.: ocupação
em margens de rios, encostas e topos de morro), o poluidor (ainda que indireto),
seja por omissão ou em falhas de políticas públicas eficientes, torna-se
poluidor indireto nos termos da citada Lei no
6.938/81 e, consequentemente, responsável solidário à reparação dos danos
ambientais e indenização. Tal entendimento, já
foi firmado pela segunda turma do Superior Tribunal de Justiça dispondo
que:
“A Administração é solidária, objetiva e
ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos
urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar,
na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação
ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou
perpetuação, tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso ou
desidioso, de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade
administrativa.”(Recurso Especial no 1.071.741-SP, Relator Ministro Herman
Benjamim, DJe. de 16/12/2010.)
Conclui-se
que a adoção da teoria objetiva tem relevância importante para a efetiva
proteção do meio ambiente, visto que há uma grande dificuldade na comprovação
de culpa do agente causador do dano e assim, caso se adotasse a teoria
subjetiva, isso ensejaria uma ausência de responsabilização, o que é um
”incentivo” para a degradação ambiental. Ademais, esse raciocínio decorre
diretamente dos princípios da precaução
e da prevenção que também são incompatíveis com a teoria subjetiva, pois no
que tange a conformação desses princípios, conclui-se que a intervenção estatal
na tutela ambiental é compulsória e não facultativa, e assim, a atuação Poder
Público encontra-se vinculada aos comandos constitucionais e legais, não
havendo, portanto, espaço para inércia.
Infelizmente,
apesar do que pode parecer perfeito nos termos da lei, o caso da Região Serrana
não teve um final (e nem início) feliz. O governo do Estado prejudicou os
moradores da região serrana com o decreto 44620/2013, onde o Decreto estabelece que a única opção de todas as
famílias atingidas pelas chuvas e as que moram em áreas de risco é aceitar
receber moradias construídas pelo governo na região. A compra assistida (na
qual o governo compra uma residência de valor semelhante à cada destruída ou em
risco) e a indenização não poderão mais ocorrer. Para piorar o cenário,
ocorreram inúmeros casos de corrupção com desvios de verbas destinadas à
região, culminando em obras atrasadas e metas não realizadas até os dias de
hoje.
Bibliografia:
http://www.mma.gov.br/estruturas/182/_arquivos/relatoriotragediarj_182.pdf
http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=5d44ee6f2c3f71b7
http://www.mi.gov.br/pt/c/document_library/get_file?uuid=74dde46c-544a-4bc4-a6e1-852d4c09be06&groupId=10157
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 9ª ed., São Paulo: Malheiros, 2001, p. 339.
SILVA, José Afonso da Silva. Direito ambiental constitucional, 6ª ed., São Paulo: Malheiros, 2007.
http://veja.abril.com.br/noticia/brasil/bolsa-tragedia-com-obras-atrasadas-rio-faz-do-aluguel-social-um-beneficio-permanente-para-vitimas-da-chuva/
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Meio-Ambiente/declaracao-de-estocolmo-sobre-o-ambiente-humano.html
http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/brasilia/01_249.pdf
http://jus.com.br/artigos/24784/a-responsabilidade-do-estado-pelos-danos-ambientais-decorrentes-da-omissao-de-seus-agentes-publicos
Nº 26799
Visto.
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