1.
Contextualização histórica e evolução do Direito do ambiente nos Tratados
europeus; 2. Os essenciais
princípios que regem a política europeia ambiental; 3. Estratégia ambiental europeia; 4. O Tratado de Lisboa em especial;
1. A evolução
da política ambiental na União europeia têm sido difícil. Porém muito
acelerada. Se é verdade que as instituições europeias acordaram tarde para as
preocupações ambientais, também é verdade que despertaram com todo o vigor. O
Tratado de Roma, assinado em 1957 não tratava das questões ambientais uma vez
que se destinava exclusivamente ao tratamento das questões relativas a
integração económica e do desenvolvimento dos países europeus no pós-guerra.
Tal como referido no seu artigo 2º, visava “promover
um desenvolvimento harmonioso das actividades económicas”. No entanto, esta
visão puramente económica da União (ainda Comunidade Económica Europeia) veio a
ser alterada nos finais da década de 60, dada a urgência de mudança de política
que se veio a demonstrar. Nesta sequência surge a Cimeira de Paris de 1972.
Nesta cimeira, os chefes de estado dos países membros reconheceram a necessidade
de criação de uma política ambiental que pudesse acompanhar o decidido na
primeira conferência das Nações Unidas sobre o ambiente, e a expansão económica
da comunidade que já se encontrava a um bom ritmo.
“Os Chefes de Estado e de Governo sublinharam a importância de uma
Política Comunitária de Ambiente. Com este fim em vista, convidam as
instituições comunitárias a estabelecer antes de 31 de Julho de 1973 um
Programa de Acção acompanhado por um calendário bem definido.”[1]
O Acto Único Europeu, assinado em 1987 constituiu a primeira
base jurídica da política ambiental ao introduzir um novo título “Ambiente”,
cujos principais objectivos seriam:
- 1. Preservar a qualidade do ambiente;
- 2. Proteger a saúde humana;
- 3. Assegurar uma utilização racional dos recursos naturais.
O Acto Único Europeu
representou ainda o ponto de viragem da política ambiental, na medida em que
pela primeira vez foram introduzidas as preocupações ambientais nos tratados
comunitários. A este reforço do compromisso ambiental por parte da EU,
seguiu-se a assinatura do tratado de Maastricht que procedeu à introdução do princípio
da precaução[2] e à
adopção de instrumentos complementares à regulamentação. Mais tarde, o Tratado
de Amsterdão, assinado em 1999, instituiu o dever de integrar a protecção do
ambiente em todas as políticas sectoriais da EU, tendo como primordial
objectivo o da promoção do desenvolvimento sustentável. Assim, o artigo 2º do
Tratado de Roma (anteriormente citado) passou a ter a seguinte redacção:
“ (…) Promover um desenvolvimento harmonioso, equilibrado e
sustentável das actividades económicas, um crescimento sustentável e não
inflacionista visando um nível elevado de protecção e de melhoria da qualidade
do ambiente”.
Por fim, o Tratado de
Lisboa, assinado em 2009, tornou o problema da luta contra as alterações
climáticas, um objectivo essencial da política ambiental europeia, assim como o
desenvolvimento sustentável na relação com países terceiros. Este conceito de
desenvolvimento sustentável encontra-se no próprio preambulo (considerando 9)
do Tratado da União Europeia, mas também nos objectivos internos da União
Europeia. Também se encontra elencado no Tratado de Funcionamento da União
Europeia, a par do princípio da integração.
2.
São fundamentalmente três os princípios que regem a política da União Europeia
no que concerne ao Ambiente:
a) Principio da precaução – Este principio actua num juízo ex ante, isto é,
antes de existir uma certeza cientifica sobre determinado facto que possa
causar o dano. O prof. Gomes Canotilho dá o exemplo do milho geneticamente
modificado, no sentido em que não existem certezas de que possa ser
prejudicial, mas num sentido de precaução actua-se para proteger o ambiente.
Esta é uma consagração do princípio In
dubio pro ambiente.[3]
b) Princípio da prevenção – Este princípio actua quando existem certezas científicas
acerca de algum dano (ex-post), isto é, quando existe um efectivo nexo de
causalidade entre o facto praticado e o dano causado. Como referido pela
professora Carla Amado Gomes: “ estando-se em presença de bem frágeis, alguns
mesmo não regeneráveis, a antecipação dos efeitos lesivos produzidos pela acção
humana é determinante”. [4]
c) Princípio do Poluidor-pagador – Foi posto em funcionamento pela
Directiva Responsabilidade Ambiental. Esta directiva, e a consagração do
princípio do poluidor pagador, visa primordialmente a prevenção ou, se
possível, a reparação de danos ambientais. As actividades mais poluentes passam
a ter a incumbência de tomar medidas preventivas caso a sua actividade
represente um risco eminente para o ambiente. Exemplos destas actividades são o
transporte de substâncias perigosas ou as industrias mais poluentes. Se por
outro lado, e numa perspetiva de reparação, os danos já tiverem ocorrido, os
operadores destas actividades são obrigar a tomar medidas de reparação e de
suportação dos respectivos custos.
Cumpre ainda referir que esta directiva abrange atualmente a gestão de
resíduos das indústrias extrativas e a operação de locais de armazenamento
geológico.
3. A criação de Programas Plurianuais de Acção em matéria de ambiente tem
sido uma marca da actuação da União Europeia ao nível da protecção do ambiente.
Estes programas apresentam as principais propostas legislativas, e também os
objectivos futuros, consubstanciando a estratégia a seguir pela comunidade.
No ano de 2013, foi aprovado o sétimo Programa Plurianual de Acção em
matéria de Ambiente (doravante PAA), tendo duração prevista até ao ano de 2020.
Este PAA definiu 9 objectivos prioritários entre os quais se encontra a
protecção da natureza, maior resiliência ecológica e crescimento sustentável
eficiente, bem como a luta contra as ameaças ambientais à saúde. Além disto,
encontra-se ainda em vigor a Estratégia 2020, estratégia de crescimento da EU
que fixa um objectivo central em matéria de clima e de energia.
A união participou ainda na decisão de fixar objectivos de
desenvolvimento sustentável, objectivos esses que ficaram fixados na
conferência “Rio 20+”, que se realizou no ano de 2012. Para além disto, a União
Europeia mantém acordos de parceria e estratégias de cooperação com uma série
de países e regiões enquanto factor decisivo para resolver questões ambientais
como a qualidade da água, a gestão de resíduos, a poluição atmosférica ou a
desertificação.
Hoje em dia, existe ainda a possibilidade (que nasceu com o Tratado de
Lisboa) de iniciativa legislativa através do direito de petição colectiva.
4. O tratado de Lisboa trouxe algumas apensações interessantes à política
europeia de ambiente, nomeadamente no Tratado de Funcionamento da União
Europeia (doravante, TFUE).
A grande alteração neste tratado, foi no seu artigo 13º, em que se passou
a limitar a actuação em matéria ambiental aos domínios da agricultura, pesca,
transportes, mercado interno, investigação e desenvolvimento tecnológico, entre
outros. Também o artigo 11º do TFUE foi inovador estabelecendo uma maior
ligação entre ambiente e desenvolvimento sustentável, ideia que ganha maior
força e assume novas vertentes, a assumindo maior protagonismo. Para além disto,
foram ainda definidos como maiores objectivos a luta contra as alterações
climáticas (em que a União tem sido proactiva, sendo exemplo disto a
ratificação do Protocolo de Quioto em 2002), e o estabelecimento de uma ligação
entre a protecção do ambiente e a utilização dos recursos renováveis. Desta
feita, clima e energia tem estado no centro da política europeia no que toca à
protecção do ambiente.
Não restam dúvidas que, a grande novidade introduzida pelo Tratado de
Lisboa é o tratamento conferido às alterações climáticas e à primazia que é
dada às alterações climáticas, cujo combate se tornou um objectivo essencial da
União Europeia. Convém ainda salientar que esta foi ainda, a única alteração
introduzida no Tratado de Funcionamento ao nível da política ambiental.
[1]
Também nesta cimeira, ficou assente a criação de um “Plano de Acção Ambiental”.
A ele se seguiram vários programas similiares pluri-anuais e uma série de
directivas ambientais, como por exemplo as directivas 73/404/CEE do Conselho de
22 de Novembro de 1973 e a directiva79/409/CEE do Conselho de 2 de Abril de
1979.
[2]
No entender de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes seria dispensável esta
consagração do princípio da precaução e consequente nova redacção do artigo
174/1.
[3]
Para o prof. Vasco Pereira da Silva, não se deve falar no princípio In dubio pro ambiente na medida em que
isso acarretaria um ónus de prova excessivo para o agente, que teria de provar
sempre que a sua actuação não teria impactos ambientais. Ainda para mais,
porque o professor entende que existem sempre riscos de impacte ambiental,
sendo excessiva a consagração de tal princípio.
[4]
Para a professora Carla Amado Gomes, não existe nenhuma diferença efectiva
entre os princípios da prevenção e da precaução. No entanto para a maioria da
doutrina essa diferença existe estando mesmo elencada no artigo 3º da Lei de
Bases do Ambiente.
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