A Licença Ambiental

O Decreto-Lei nº127/2013 de 30 de Agosto vêm regular o procedimento de atribuição da licença ambiental. Logo à partida, no preâmbulo do diploma foram estabelecidas as linhas orientadoras na construção do regime; “Potenciar o ambiente favorável ao investimento e ao desenvolvimento sustentável”, através de modelos com “procedimentos mais céleres e transparentes” e ao mesmo tempo promover uma “maior responsabilização dos operadores económicos e das demais entidades intervenientes no processo”.

Nas palavras da Professora Carla Amado Gomes, “a licença ambiental constitui a resposta da União Europeia ao problema da disseminação de licenças de emissões poluentes e à transferência de poluição entre componentes ambientais que a descoordenação da sua atribuição potencialmente provoca.”

Assim sendo, ao particular é negada a possibilidade de emitir poluição proveniente da exploração de determinadas atividades industriais para o ar, água e solo, sem se munir previamente de um ato administrativo conformador dos limites desse desgaste. Acrescendo ainda a necessidade de concentração dos atos de autorização num único título e procedimento, como forma de minimizar custos, burocráticos e económicos.

O Professor Vasco Pereira da Siva relaciona o papel da licença ambiental, no âmbito das mutações externas e internas, sofridas pelo conceito de ato administrativo, do ponto de vista substantivo, procedimental e contencioso. Este novo “fôlego” restruturou o direito administrativo, nos institutos da relação jurídica (multilateral) e do procedimento, procurando a reconstrução não em razão do poder mas em razão da função administrativa.

Podemos ver então, a licença ambiental como uma instrumentalização positiva do princípio da prevenção. Usando-se como recurso o princípio da correção da fonte, no qual o operador fica vinculado a evitar ou minimizar os efeitos que a sua poluição produz. Concretizando-se assim, o regime da proibição sob reserva de permissão. Este último, concebível como um dos vários modelos para regular e conter a poluição.

Mais concretamente e contrapondo-se entre si: o modelo de abstenção da intervenção pública e entrega às regras de mercado (como se tem verificado com o mercado de emissões de CO2); a técnica autorizativa de command and control, com estabelecimento de índices de emissão e sanções para os infratores (a doutrina tem sido conservadora sobre a necessidade do modelo do command and control, em deterioramento do modelo da mercantilização das emissões); aplicação de taxas de emissão; apropriação pública dos bens ambientais naturais;

Enquadramento Geral

Fontes? Diretiva 2010/75/EU do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa às Emissões Industriais; Constituição da República Portuguesa, artigo 66.º n.2 alínea a); Lei de bases do Ambiente, artigos 27.º alínea h) e 33º; Decreto-Lei n.127/2013, que transpõe a Diretiva 2010/75/EU.

Quem a atribui? A licença ambiental é atribuída pela Agência Portuguesa do Ambiente (doravante APA) às atividades previstas no Anexo I do Diploma (artigo 4º n.1/a).

Atividades presentes no anexo I? Ponto 1.Industrias do setor da energia; Ponto 2. Instalações do setor da produção e transformação de metais; Ponto 3. Instalações do setor da indústria dos minérios; Ponto 4. Instalações do setor químico; Ponto 5. Gestão de Resíduos; Ponto 6. Outras Atividades.

Condicionantes? Para haver a atribuição da licença de exploração da atividade em causa, é necessário que tenha havido a prévia atribuição de licença ambiental válida. Consequentemente, a falta da licença ambiental gerará a nulidade da licença de exploração (artigo 11º do Regime da Licença Ambiental). Por outro lado, o indeferimento do pedido de licença de exploração gerará a caducidade da licença ambiental (artigos 11ºn.4 e 22ºn.2/a).

Isenção de Licença, existe? As instalações abrangidas pelo anexo I, cuja capacidade de produção fique abaixo dos limiares estabelecidos no anexo I (desde que se mantenha os mesmos níveis), podem requerer isenção do licenciamento ambiental à entidade coordenadora do licenciamento final, subordinada ao parecer vinculativo da APA (artigo 29.º do RLA).

A licença tem Prazo? Em regra e como prazo máximo, 10 anos. Renovável por iguais períodos ou menores, 6 meses antes do termo do período de validade da licença (artigo 21.ºn.1 da RLA para renovações puramente formais, não se esgotando as formas de mutação das licenças ambientais).

A licença caduca? A licença pode caducar por ausência de atividade imputável ao operador, nos termos do artigo 22.º da RLA. Na medida que, o não funcionamento pode causar deterioração dos equipamentos e ainda fica por extrair as conclusões sobre a adequação dos termos da licença às necessidades de proteção, visto que não ocorre a monotorização do funcionamento da instalação.

O procedimento-regra de atribuição da licença ambiental

A atribuição desta licença tem um procedimento próprio, este constitui-se por 6 fases. Nomeadamente:

A fase da iniciativa, com a apresentação do pedido à entidade coordenadora (através do Balcão Único, artigo 13º da RLA) que o transmite a APA;

NOTA: o Professor Vasco Pereira da Silva, aponta a inutilidade da apresentação do pedido à entidade coordenadora, para a posterior remessa para a APA. Utilizando a entidade coordenadora, apenas como uma mera intermediária no processo. Atrasando-o com burocracia desnecessária, indo contra as linhas orientadoras do regime, de estabelecimento de “procedimentos mais céleres e transparentes”.

A fase da instrução, aqui é desenvolvida a declaração de conformidade ou desconformidade, indeferimento liminar do pedido. Proferida pela APA num prazo de 15 dias, esta declaração, quando haja um pedido com deficiências insupríveis ou após um convite à correção no qual o operador deverá responder num prazo de 45 dias nos termos da RLA, artigo 37.º n2 alínea b) e n.4), o procedimento não se extingue. É realizada também nesta fase, a avaliação técnica, onde o operador faculta à APA, as condições de acesso à informação e às instalações físicas (para poder ser feita a fixação de valores limite de emissão, através das melhores técnicas disponíveis/M.T.D, artigos 31.ºn2/b) e 30.ºn.4 da RLA). É determinado que seja feita a divulgação do pedido ao público e a produção de observações por parte dos interessados, sempre que se trate da atribuição de novas licenças, alterações substanciais de licenças já existentes, renovação de licenças e adesão a condições técnicas padronizadas;

A fase da decisão, a APA dá como terminada a ponderação e profere a decisão, no prazo de 50 dias, no caso de submissão prévia à AIA (Avaliação de Impacto Ambiental), 80 dias caso haja dispensa de AIA, variando sempre que haja a intervenção de entidades acreditadas, haja a submissão ao procedimento de AIA ao mesmo tempo que ao procedimento de licença ambiental (aqui esta é emitida em 10 dias, após a emissão da DIA);

A fase da publicitação da decisão, a APA publicita a decisão adotada, seja positiva ou negativa, com os fundamentos da mesma (artigo 18.ºn.1 do RLA);

A fase da monitorização, estabelecida na licença ambiental, a monotorização das emissões produzidas pela instalação do operador e a sua periocidade. A comunicação dos resultados é feita junto da APA (artigo 4.ºn.1a) e 14.º da RLA), sob pena de sanção grave, em caso de incumprimento;

A fase do desmantelamento, para atividades que utilizem substâncias perigosas relevantes; obriga-se a apresentação de um relatório de base, no momento anterior ao começo da exploração ou no momento da primeira renovação da licença por decurso do prazo de validade. Quando tal é feito no começo da exploração da instalação, é aditado um plano de desativação após a cessação total ou parcial das atividades, e de um último relatório de conclusão das medidas contidas no plano de desativação, ambos aprovados pela APA (artigo 42.ºn.5 do RLA);

NOTA: É apontado pela professora Carla Amado Gomes, a falta de regulação perante o incumprimento pelo operador do artigo 42.ºn.7 da RLA, mais concretamente, as obrigações do operador de reposição do estado dos componentes ambientais, solo e águas subterrâneas, através da sobrevigência da licença ambiental até a aprovação do relatório de conclusão. A professora aponta a necessidade de articular com o regime do Decreto-Lei 147/2008 sobre a reparação do dano ecológico, o que levará a que, perante a falta de cumprimento do plano de desativação, a APA atue em substituição do operador, suportando o Fundo de Intervenção Ambiental as despesas e operando o direito de regresso contra o operador faltoso.

Críticas ao deferimento tácito na licença ambiental

O deferimento tácito da licença ambiental está regulado no artigo 23.º da RLA. O preceito número 1 estabelece as condições da formação do deferimento tácito, mais concretamente, o decurso do prazo para a decisão e esta não tenha sido proferida e a não verificação de nenhuma causa para indeferimento liminar da licença.

São várias as críticas a este aspeto do regime, presente desde as diversas mutações que este sofreu. O Doutor Pedro Delgado Alves, aponta o deferimento tácito como contrário a finalidade do regime da licença ambiental. Privando-o da sua capacidade de prevenir e controlar de forma integrada as atividades poluentes. Fugindo à máxima mais importante, a da proibição sob reserva de permissão dos projetos poluentes. Aponta também que existe também uma incompatibilidade do deferimento tácito com disposições constitucionais e comunitárias. Nomeadamente, uma violação do princípio constitucional da prevenção, presente na alínea a) do n.2 do artigo 66.º da Constituição Portuguesa, e a violação da alínea h) do n.1 do artigo 27.º e do n.1 do artigo 33.º da Lei de Bases do Ambiente.

É apontado também, a contradição do deferimento tácito, presente no regime da licença ambiental, com o próprio conceito de deferimento tácito presente no direito administrativo. Ou seja, o deferimento tácito como ficção jurídica do direito administrativo, atribui ao silêncio da administração um efeito pré-determinado. Ao adicionar-se o requisito da presença de elementos adicionais, entra-se em contradição com o sentido tradicional da figura. Teremos então em vez de um deferimento tácito tradicional, um deferimento tácito condicional.

Bibliografia:

ALVES, Pedro Delgado, “ o novo regime jurídico do licenciamento ambiental” em O que há de novo no Direito do Ambiente?;

GOMES, Carla Amado, “ O procedimento de licenciamento ambiental revisitado”, em Estudos de Direito do Ambiente e Direito do Urbanismo, do Instituto de Ciências Jurídico-políticas;

SILVA, Vasco Pereira da, “ Verde Cor de Direito”, Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2005;

GOMES, Carla Amado, “ Introdução ao Direito do Ambiente “, AAFDL, 2014;

André Bragancês Batista Nº20393