O Direito Internacional
Ambiental é um ramo relativamente novo do Direito Internacional, que procura
tanto prover a tutela do meio ambiente diretamente - por meio de tratados
internacionais -, como provê-la indiretamente, ou seja, pela inspiração de leis
internas, padrões ambientais e de princípios do Direito Ambiental. Muitos
afirmam que o mesmo teve seu desenvolvimento no início no século XIX até à
década de sessenta, caracterizado, sobretudo, por regular a utilização não
conflituosa de alguns recursos naturais que, nessa altura, começaram a ser
disputados como fatores de produção ou como bens de consumo diante de uma
sociedade crescentemente industrializada e povoada. Mas fora ao final da década
de 60, quando ocorreram inúmeras catástrofes ecológicas, que começara a surgir
uma verdadeira ideia de ‘consciência ambiental internacional’.[1]
No entanto, a comunidade
internacional aceita que seu nascimento se deu em junho de 1972, com a Conferência
de Estocolmo, marcando o início da ‘Era Moderna’. Em virtude das graves
catástrofes ecológicas que ocorreram, esta Conferência foi a primeira grande
realização à nível mundial sobre o meio ambiente, realizada pela Organização
das Nações Unidas. Nela discutiu-se a proteção do ambiente humano, e fora
aprovado o Programa das Nações Unidas para o Ambiente (“UNEP”), criado com o
objetivo de coordenar as ações internacionais de proteção ao meio ambiente e de
promoção do desenvolvimento sustentável. Apesar da Declaração de
Estocolmo, proveniente da referida Conferência, não ter força de lei, pode-se
afirmar que sua força jurídica advém do fato da mesma assentar numa
interpretação acerca da noção de direitos humanos (que figura na Carta das
Nações Unidas), genericamente aceite. E por outro lado, constitui a base
filosófica e jurídica para o desenvolvimento de um direito humano ao ambiente.
Na
Declaração de Estocolmo, alguns princípios muito importantes foram
estabelecidos, em especial, o Princípio 1, de acordo com o qual “o homem tem o
direito fundamental à liberdade, à igualdade e a viver em condições de vida
adequadas, num meio ambiente de qualidade que lhe permita levar uma vida digna
e de bem-estar, e fica solenemente obrigado a proteger e melhorar o meio
ambiente, para as gerações presentes e futuras (...)”; o Princípio 6, nos
termos do qual “As descargas de substâncias tóxicas ou de outras substâncias e
a libertação de calor, em quantidades ou concentrações tais que não possam ser
neutralizadas pelo meio ambiente, devem ser travadas para se evitarem danos
graves e irreparáveis aos ecossistemas”; o Princípio 21, que proclamou o
“direito dos Estados de explorar os seus recursos, desde que não causem danos
ao ambiente de outros Estados”; e o Princípio 24, em que se apelou à cooperação
internacional “para controlar, prevenir, reduzir e eliminar de forma eficaz os
efeitos ambientais adversos resultantes de atividades realizadas em todas as esferas, tendo em conta
a soberania e os interesses de todos os Estados”. Para além desses
princípios, também foram discutidos pela primeira vez, os conceitos, institutos
e instrumentos próprios do Direito do Ambiente, como o ‘dano ecológico’, o
‘estudo de impacto ambiental’, e a ‘reposição da situação anterior à infração’.
As
inúmeras catástrofes ambientais que continuaram a ocorrer no mundo, fizeram
despertar mais ainda uma consciência ecológica, pois se colocou em cheque a
confiança que se tinha no progresso técnico-científico como instrumento rumo ao
desenvolvimento e qualidade de vida. Constatou-se que para combater eficazmente
estes fatos, não poderia ser feito pelos países de forma isolada, mas seria necessário
antes uma ação global partilhada. Com a divulgação destas catástrofes, houve um
forte aumento da produção de convenções/tratados de índole planetária a
respeito do meio ambiente.
Vinte
anos depois de realizada a Conferência de Estocolmo, ocorre em 1992 na cidade
do Rio de Janeiro, uma nova Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o
Desenvolvimento, conhecida como Conferência da Terra ou Eco 92. Com sua
realização, passou a olhar-se para o desenvolvimento econômico futuro em
estreita conexão com a proteção dos recursos naturais. A Eco 92 é apontada por
ter marcado o início de uma mudança na forma como os Estados vêem a sua relação
e a sua responsabilidade uns para com os outros e todos com as gerações
futuras, e dela adveio a Declaração do Rio, que consagrou um conjunto de vinte
e sete princípios que procuram estabelecer os critérios no âmbito dos quais se
devem coadunar as exigências do desenvolvimento com a proteção do meio
ambiente.
Dos
vinte e sete princípios, vale ressaltar, o Princípio 1, nos termos do qual “os
seres humanos (...) têm direito a uma vida saudável e produtiva em harmonia com
a natureza”; o Princípio 2, de acordo com o qual “os Estados têm (...) o
direito soberano de explorar os seus próprios recursos naturais em conformidade
com as suas próprias políticas ambientais e de desenvolvimento, e a
responsabilidade de assegurar que as atividades que estão sob o seu controlo
não causam danos no ambiente de outros Estados ou em áreas para além da
jurisdição nacional”; o Princípio 7, que estabelece que “os Estados devem
cooperar num espírito de parceria global para conservar, proteger e restaurar a
saúde e a integridade do ecossistema da Terra. Tendo em conta as diferentes
contribuições para a degradação ambiental global, os Estados têm
responsabilidades comuns, mas diferenciadas (...)”; o Princípio 16, que acolhe
o princípio do poluidor-pagador, dispondo que “as autoridades nacionais devem
procurar promover a internalização dos custos ambientais e o uso de
instrumentos económicos, levando em conta a abordagem de que o poluidor deve,
em princípio, arcar com os custos da poluição, tendo em devida conta os
interesses públicos e sem distorcer o comércio internacional e investimento”; o
Princípio 26, que dispõe no sentido de que “os Estados deverão resolver todas
as suas disputas ambientais de forma pacífica e através dos meios apropriados
de acordo com a Carta das Nações Unidas”; e o Princípio 27, nos termos do qual
“os Estados e as pessoas devem cooperar de boa fé e num espírito de parceria
para o cumprimento dos princípios constantes nesta Declaração e no
desenvolvimento do Direito Internacional no campo do desenvolvimento
sustentável”.
O alcance do Direito
Internacional do meio ambiente como se vira, expandiu-se ao longo do tempo,
fazendo eclodir regimes ambientais especializados. O este ramo do Direito Internacional
já não se encontra primariamente preocupado com a reparação das lesões ao
ambiente, mas tem como prioridade, a luta pelo controle e prevenção do dano
ambiental e conservação e uso sustentável dos recursos naturais e ecossistemas.
Diante dessa mudança de paradigma, a responsabilidade dos Estados tornou-se
menos útil para resolver os problemas de cumprimento das normas ambientais, mas
continua a ter um papel central, e a ser um importante meio residual para
abordar as consequências de atos ilícitos causados pelos estados, e seu impacto
sobre o meio ambiente.
O mecanismo mais
primário no seio da administração do cumprimento do Direito Internacional encontra-se
no conjunto de normas costumeiras relativas à responsabilidade dos Estados. A
noção de responsabilidade para fins do Direito Internacional, adota o princípio
de acordo com o qual, todo o ato internacionalmente ilícito de um Estado, implica
a responsabilidade internacional daquele. No entanto, este conceito de
responsabilidade no âmbito do Direito Internacional do meio ambiente,
relativamente aos danos ambientais, tem vindo a evoluir lentamente e necessita
ainda de um maior aperfeiçoamento.
A ideia de
responsabilizar e indenizar um dano ecológico já estava presente no Princípio
22 da Declaração de Estocolmo de 1972, que inaugurou a previsão da
responsabilidade objetiva, e for a mantida no Princípio 13 da Declaração do Rio
de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvi- mento (1992).
– Princípio 22 da Declaração de Estocolmo:
Os Estados devem
cooperar para o contínuo desenvolvimento do Direi- to Internacional no que se
refere à responsabilidade e à indenização às vítimas de contaminação e de
outros danos ambientais causados por atividades realizadas dentro da jurisdição
ou sob controle de tais Estados, mesmo que em zonas situadas fora de suas
jurisdições.
– Princípio 13 da Declaração do Rio de Janeiro:
Os Estados devem
desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade e indenização das
vítimas de poluição e outros danos ambientais. Os Estados devem ainda, cooperar
de forma expedita e determina- da para o desenvolvimento de normas adicionais
de direito ambiental internacional relativas à responsabilidade e indenização
por efeitos ad- versos causados por danos ambientais em, áreas fora de sua
jurisdição, por atividades dentro de sua jurisdição ou sob seu controle.
Quanto às Convenções, o
artigo 235 da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar (Montego Bay,
1982), avançou no mesmo sentido, adotando a responsabilidade por
risco no caso de poluição dos mares por vazamento de petróleo:
1. O Estados devem zelar pelo cumprimento das suas
obrigações internacionais relativas à proteção e preservação do meio marinho.
Serão responsáveis de conformidade com o direito internacional.
2. Os Estados devem assegurar através
do seu direito interno meios de recurso que permitam obter uma indenização
pronta e adequada ou outra reparação pelos danos resultantes da poluição do
meio marinho por pessoas jurídicas, singulares ou coletivas, sob sua
jurisdição.
3. A fim de assegurar indenização pronta e adequada por
todos os danos resultantes da poluição do meio marinho, os Estados devem
cooperar na aplicação do direito internacional vigente e no ulterior desenvolvimento do
direito internacional relativo às responsabilidades quanto à avaliação dos
danos e à sua indenização e à solução das controvérsias conexas, bem como se
for o caso, na elaboração de critérios e procedi- mentos para o pagamento de
indenização adequada, tais como o seguro obrigatório ou fundos de indenização.
No mesmo sentido, várias convenções internacionais
adotaram o regime da responsabilidade por risco, dentre as quais, a Convenção
sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares (Viena, 1963); a Convenção
sobre a Responsabilidade Civil no Estabelecimento de um Fundo Internacional
para Compensações por Da- nos de Poluição de Óleo (Bruxelas, 1971); a Convenção
sobre a Responsabilidade internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais
(Londres, Moscou e Wa- shington, 1972); a Convenção sobre a Responsabilidade
Civil por Dano decorrente de Poluição de Óleo, resultante de Exploração e
Explotação de Recursos Minerais do Subsolo Marinho (Londres, 1977).
No quadro do Conselho da Europa, fora adotada uma
Convenção Europeia sobre a Responsabilidade Civil dos Danos Resultantes de
Atividades Perigosas para o Meio Ambiente (Lugano, 1993), que canaliza a
responsabilidade sobre o explorador da atividade perigosa. O âmbito de
aplicação desta Convenção refere-se ao conjunto das atividades perigosas para o
meio ambiente, como a produção, a manipulação, a estocagem, a utilização e a
dejeção de substâncias perigosas (art.2o). Trata, ainda, das
operações concernentes aos organismos geneticamente modificados e da exploração
de uma instalação ou de um sítio de incineração, de tratamento, de manipulação,
de reciclagem ou de estocagem permanente de dejetos, sejam de atividades
oriundas de pessoas privadas ou públicas. No então, o termo “dano” é definido
de forma ampla, dizendo respeito às pessoas, aos bens e ao meio ambiente. A
Convenção de Lugano também distingue, de um lado, os danos “comuns” às pessoas
e aos bens, e de outro lado, aos danos “resultantes de uma alteração ao meio
ambiente”.
Quanto ao regime da responsabilidade, trata-se de uma responsabilidade
objetiva, pois exploram atividades perigosas ou em lugares cujos responsáveis
por danos causados seguem explorando um sítio contaminado. Seu proprietário não
será responsável, salvo se também tratar-se de um explorador.
Em relação ao tema da exclusão de responsabilidade,
lembra Lavieille (2004, p.94), destacam-se os danos decorrentes de conflitos
armados, catástrofes naturais, de um fato intencional produzido por um terceiro
ou oriundo do comando de uma autoridade legítima. Além destas, outra exoneração
pode ocorrer: trata-se da denominada poluição “de nível aceitável”, tendo em
vista as circunstâncias locais pertinentes, que logra isentar de reparação o
autor do dano. Tal disposição é criticável na medida em que o termo é vago e,
dependendo dos interesses envolvidos, pode criar dificuldades na aplicação do
princípio.
A convenção prevê também, em seu artigo 2.8, medidas que
garantem o retorno do ambiente a um estado satisfatório. Extremamente relevante
é o princípio poluidor-pagador, que procura impor os custos dos danos
ambientais aos responsáveis pela poluição ou, sob outro olhar, significa que quem
provocar poluição deve suportar os respectivos custos económicos. Este
principio, está consagrado também no Princípio 16 da Declaração do Rio de
Janeiro: “Tendo em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo
de- corrente da poluição, as autoridades nacionais devem procurar promover a
internalizarão dos custos ambientais e uso de instrumentos econômicos, levando
na devida conta o interesse público, sem distorcer o comércio e os
investimentos internacionais.”
Desta forma, o princípio da responsabilidade
internacional ambiental encontra, essencialmente, a sua base, por um lado, no
princípio da responsabilidade dos Estados que causem danos no meio ambiente de
outros Estados, e, por outro, no princípio do poluidor-pagador.
O principio da “prevenção” que teria por objetivo evitar
o dano ambiental e reduzir ou eliminar o risco de dano, também se relaciona com
a responsabilidade ambiental. Esta, apesar de ter uma função essencialmente
curativa, também inclui uma função preventiva, já que sempre envolve uma perda
ou um empobrecimento da parte considerada responsável. Logo, a extensão da
reparação requerida assim serve ao propósito da prevenção à medida que as
partes potencialmente responsáveis adaptem seu comportamento com vistas a
probabilidade de responsabilidade.
Apesar de para muitos ainda não haver uma base sólida que
defina o âmbito da responsabilidade ambiental internacional, a diretriz que
hoje se encontra no âmbito, seja das
Conferências internacionais realizadas, como no seio de Tratados e Convenções internacionais
firmados, é que serve de parâmetro para a aplicação da responsabilidade
ambiental internacional. No entanto, os Estados devem cooperar para continuar a desenvolver o direito internacional
no que se refere à responsabilidade e à indenização às vítimas da poluição
e de outros danos ambientais que as atividades realizadas dentro da jurisdição
ou sob o controle de tais Estados causem a zonas fora de sua jurisdição, tendo
em vista a importância da preservação e reparação do meio ambiente.
[1] Em
dezembro de 1968, foi assinada a Resolução n.2398 (XXIII), da Assembleia-Geral
da ONU – criada em 1945 - , em que se exprimiu a inquietação em relação às
repercussões das mudanças súbitas do meio ambiente sob a utilização do homem,
assim como o seu bem-estar físico, mental, social e a possibilidade que lhe é
dada de usufruir dos seus direitos fundamentais.
Bibliografia:
LAVIEILLE, J.M. Droit International de l ́Environnement. 2. ed. Ed. Paris: Ellip- ses, 2004.
Juliana Telles de Menezes Cruz - N.26810 - subturma 3
Visto.
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