Da Avaliação Ambiental Estratégica dos Planos de Ordenamento do Território

Índice: I. Introdução; II. Os planos de ordenamento do território; III. A AAE dos planos de ordenamento do território; IV. Síntese conclusiva. 

Alessandro Azevedo

I.                    Em tempo de revisão do Regime jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (doravante RJIGT[1]), afigura-se apropriado revisitar a temática da Avaliação Ambiental Estratégica dos planos de ordenamento do território. O tema não é novo e teve algum merecido destaque na doutrina aquando da transposição da diretiva europeia que instituía a Avaliação Ambiental Estratégica (doravante AAE)[2]. É compreensível. O diploma trazia para o Direito português a solução para uma deficiência já há muito notada. Pese embora ser anterior a Avaliação de Impacto Ambiental (doravante AIA), este instituto não se afigurava suficiente para fazer face às exigências de proteção do ambiente à luz de uma plena aplicação do princípio da prevenção. Vocacionada para a avaliação ambiental de projetos – públicos ou privados –, a AIA incidia sobre matérias cujo constrangimento, à partida era evidente. Em bom rigor os projetos sujeitos a AIA estão sempre grandemente condicionados pelas disposições dos planos. E num quadro legal em que os instrumentos de gestão territorial atingem, ou podem atingir, um profundo nível de pormenor, esses condicionamentos são de monta podendo até ser de duvidosa utilidade e alcance a AIA a realizar.

É inquestionável a centralidade que os planos – e mormente os planos de ordenamento do território – têm sob o ponto de vista estratégico a todos os níveis: social económico e também, desde logo, ambiental. Por isso não se compreendia que a definição e conformação de múltiplos interesses estratégicos pudessem estar isentas de análise do impacto ambiental das normas vertidas nos planos. A AAE trouxe assim para a elaboração dos planos a incorporação dos valores ambientais, como um processo contínuo e sistemático com lugar desde o início do processo de decisão pública[3]. O centro das preocupações ambientais sofre, assim, um deslocamento da fase da execução do plano, através dos concretos projetos, para a fase da sua elaboração, permitindo que os efeitos ambientais, a preocupação com o desenvolvimento sustentável e as medidas aptas a reduzir o impacto negativo que a decisão pública possa ter no ambiente possam ser considerados à partida. Por outras palavras, a AAE é a garantia de uma aplicação antecipada do já referido princípio da prevenção.

Claro está que as opções do legislador europeu foram amplíssimas e não são somente os planos de ordenamento do território que se veem sujeitos a AAE. Todavia, seguindo Haumont, não é despiciendo constatar que “o ordenamento do território e o urbanismo constituem o primeiro sector de aplicação da diretiva”[4].

O presente trabalho será, assim, um breve excurso pela AAE dos planos de ordenamento do território, considerando em primeira linha a dimensão procedimental problemática de elaboração desses mesmos planos e o impacto de a AAE tem nessa fase. Começaremos com um breve enquadramento das modalidades de planos do ordenamento em análise passando em seguida, para cada um deles, a uma breve análise de alguns aspetos da AAE. De fora fica a análise das vias de reação contenciosa quanto ao incumprimento, pelo decisor público, das vinculações a que está obrigado uma vez que a matéria cai já significativamente fora do âmbito da disciplina.

II.                  Múltiplos são os critérios pelos quais se pode fazer a distribuição e classificação dos planos do ordenamento do território. As limitações deste trabalho, e os seus objetivos bem definidos, levam-nos a sermos parcimoniosos neste ponto[5].

Podemos classificar os planos com base num critério de finalidade, dividindo-os em gerais, ou globais, sectoriais e especiais. Os primeiros procedem a um ordenamento global do território, os segundos têm como objeto a concretização de políticas diversas com impacto na organização do território e os últimos salvaguardam interesse públicos específicos como sejam os recursos e valores naturais.

São exemplos dos planos globais: o Plano Nacional de Política de Ordenamento do Território, os Planos Regionais de Ordenamento do Território, os Planos Intermunicipais e os Planos Municipais (estando aqui incluídos o Plano Diretor Municipal, os Planos de Pormenor e os Planos de Urbanização).

São exemplo de planos sectoriais todos aqueles que visam o desenvolvimento de estratégias respeitantes a fatores a cargo da administração central, como seja a matéria da agricultura, dos recursos geológicos, da energia, etc.

Por fim, os planos especiais podem incidir sobre o ordenamento das áreas protegidas, de albufeiras de águas públicas, da orla costeira e do ordenamento dos estuários[6].  

Quanto ao conteúdo de cada de cada um dos primeiros:

O PNPOT estabelece as grandes opções nacionais em matéria de organização de todo o território nacional. Constitui assim um referencial para todos os demais planos previstos no RJIGT e é um instrumento de cooperação do Estado português com a União Europeia. Assim dispõe o artigo 26.º RJIGT.

Os PROT definem uma estratégia regional, procedendo a uma integração do PNPOT e das estratégias municipais de desenvolvimento. Trata-se, nos termos do artigo 53.º RJIGT de um plano com evidente influência em matéria de política ambiental. Quer, por exemplo, sob o ponto de vista das áreas de interesses agrícola, florestal ou ambiental, quer sob o ponto de vista da delimitação da estrutura regional de proteção e valorização ambiental.

Os PIOT são instrumentos de desenvolvimento integrado dos planos municipais, nos casos em que se impõe uma coordenação de opções, e de articulação dessas opções de desenvolvimento com o PROT. O RJIGT nos seus artigos 61.º e 62.º é sensível à possível influência dos PIOT em matéria ambiental, nomeadamente sob o ponto de vista da estratégia intermunicipal de proteção da natureza e do estabelecimento de objetivos mínimos a atingir em matéria ambiental.

De maior relevância são os PMOT, mormente o PDM, estabelecendo, nomeadamente, os parâmetros de uso do solo, assim como a sua classificação, nos termos dos artigos 70.º e 72.º, n.º1. RJIGT.

O PDM estabelece ainda a estratégia de desenvolvimento territorial, e políticas urbanísticas, nos termos do artigo 84.º RJIGT. Os PU concretizam a política de ordenamento do território e de urbanismo para uma determinada área do território municipal, nos temos do 87.º, n.º 1 RJIGT. Os PP desenvolvem e concretizam propostas de ocupação de uma determinada área de território e fixam regras de implantação de infraestruturas, nos termos do artigo 90.º RJIGT. 

No que diz respeito a impacto ambiental, o PDM tem um lugar absolutamente central, no que diz respeito à captação e tratamento de águas, proteção dos recursos naturais, definição da estrutura ecológica municipal, etc., nos termos do artigo 85.º RJIGT.  Quanto aos PU e PP, devem indicar os valores naturais a proteger, nos termos do artigo 88.º RJIGT.   

III.                Sob o ponto de vista da sujeição a Avaliação Ambiental, a lei não apresenta uma solução unívoca para todos os programas a que fizemos referência acima. Assim, impõe um regime de obrigatoriedade quanto aos planos especiais, ao PDM e aos planos regionais de ordenamento do território. Assim o dispõem os artigos 45.º, n.º 2, 54.º, n.º 2 e 86.º, n.º 2 RJIGT. A sujeição dos demais planos a Avaliação Ambiental fica dependente da decisão do órgão administrativo responsável pelo planeamento. Assim, quanto aos planos sectoriais a decisão cabe ao ministro responsável em razão da matéria, nos termos do artigo 38.º, n.º 2 RJIGT, quanto aos planos intermunicipais decidem as assembleias intermunicipais e as assembleias municipais interessadas, nos termos do artigo 64.º, n.º3 RJIGT, e quanto aos planos de pormenor e planos de urbanização decide a câmara municipal, nos termos do artigo 74, nº. 5 e 6 RJIGT[7].  

Não se trata, é importante esclarecer, de uma decisão absolutamente discricionária e dependente de um juízo político de oportunidade. Os critérios pelos quais se deve orientar o órgão administrativo na sua decisão de sujeição, ou não, de um determinado plano a Avaliação Ambiental consta da lei. Como observam Tiago Souza d’Alte e Miguel Assis Raimundo, o decisor público não é livre de optar por sujeitar, ou não, determinado plano ao regime da Avaliação Ambiental. Deverá limitar-se, ao invés, a apurar sob o ponto de vista técnico, se existem ou não impactos da decisão de planear no que ao Ambiente diz respeito e, consoante a resposta, decidir por sujeitar ou não determinado plano a Avaliação Ambiental. A decisão que daí é resulta é, com efeito, uma decisão vinculada[8] uma vez que resulta da imposição legal constante no artigo 3.º, n.º 1 RAEA, assim como o seu anexo    

É tempo de introduzir uma consideração em torno da forma como o procedimento para AAE tem lugar no âmbito da elaboração do plano[9], uma vez que cremos que um errado entendimento do que verdadeiramente está em causa tem induzido em erro respeitável Doutrina. Seguindo de perto Alves Correia, marcadamente influenciado pela doutrina alemã[10], a doutrina tem acolhido com grande aceitação a tese da incorporação. Em causa está a circunstância de o procedimento da AAE se dever considerar incorporado no procedimento de elaboração do plano. O significado desta consideração leva a que não se possa falar num procedimento autónomo, paralelo ou sequer enxertado no procedimento de elaboração do plano. A AAE faz parte da elaboração do plano de forma incindível. Representa a exigência de, durante a elaboração dos planos de ordenamento do território as considerações de natureza ambiental serem levadas em conta. Trata-se de atender à transversalidade da política ambiental em todos os sectores da vida social. O ordenamento do território e o urbanismo seguem, como dissemos na introdução, na linha da frente.

É por isso que nos causa estranheza o posicionamento de Francisco Noronha. Aparentemente influenciado por considerações de natureza política e duvidando da bondade e empenho dos autarcas na introdução das considerações ambientais em sede de elaboração dos planos, o Autor defende a introdução de comissões independentes – de constituição não identificada – em várias fases da elaboração do plano. Refere-se nomeadamente a sujeição à AAE quando ela não for obrigatória por lei – ficando por isso na dependência da decisão da autoridade pública responsável pela elaboração do plano – e a delimitação do objeto de análise do relatório ambiental[11]. Salvo o devido respeito, não nos parece posição de acompanhar. Em primeiro lugar porque a margem de discricionariedade deixada ao cuidado de quem deve tomar a decisão de determinar se a elaboração do plano está ou não sujeita a relatório ambiental e ainda a delimitação do objeto desse relatório não é tão grande como a posição do Autor faz intuir. Pelo contrário, vimos já que se trata de decisão vinculada. Além disso, a decisão está sujeita aos princípios que vinculam o exercício da atividade administrativa. A intencional inobservância das preocupações de natureza ambiental por parte das autoridades administrativas não deixa de ser escrutinada pelos tribunais; e não o deixaria ainda que a competência fosse amplamente discricionária. Em último lugar, parece-nos que tal solução se mostra avessa ao regime de incorporação que o legislador português decidiu adotar a respeito desta matéria e que o próprio Fernando Noronha parece reconhecer como solução avisada.

Bem observam Tiago de Souza d’Alte e Miguel Assis Raimundo que este modelo, subjacente à opção do legislador da União Europeia e nacional, representa a integração dos fatores de ordem ambiental nos demais critérios decisórios, permitindo a construção de um desenvolvimento sustentável. Assim, as preocupações de natureza ambiental não surgem com um lugar próprio no seio de processo decisório, mas sim a par das fatores de desenvolvimento social e económico. Eis a razão que sustenta a posição que tomamos supra: a AAE não pode deixar de estar ao cuidado da entidade que toma a decisão de planear que deve decidir, desde logo, se o plano deve estar sujeito a avaliação ambiental[12].

Servem estas considerações para aflorar a questão da vinculatividade do relatório ambiental. De novo recorremos às considerações de Francisco Noronha. O Autor sustenta na jus-fundamentalidade do Direito ao Ambiente[13] a vinculatividade do parecer. Acresce-lhe o facto de se tratar de um documento de ordem técnico-científica para sustentar a sua posição. Salvo o devido respeito, não nos parece posição de acompanhar. Desde logo porque não tem suporte na letra da lei como se pode constatar ante a articulação entre o artigo 75-A.º do RJIGT – referente ao PDM, circunstância em que o parecer é sempre obrigatório – e o artigo 91º., n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo: salvo indicação expressa em contrário os pareceres são obrigatórias mas não vinculativos. E depois porque a opção de atribuir vinculatividade ao procedimento vai contra às considerações que fizemos acima: os fatores ambientais acrescem aos demais – que podem ser de natureza social ou económico – na decisão de planear. Surgem a par dos mesmos. E não numa posição superior. Não significa esta nossa posição a adesão à tese de Carla Vicente que defendia a impossibilidade a atribuição de vinculatividade ao parecer com base na autonomia do governo local constitucionalmente consagrado[14]. Em primeiro lugar, a autonomia do poder local não é um princípio absoluto (nenhum é). Em segundo lugar a autonomia do poder local não pode ser um óbice à observância das imposições legais em matéria de proteção do ambiente. Em último lugar estamos no campo do ordenamento do território, atribuição que a Constituição prescreve a múltiplos entes nos termos do n.º 4 do artigo 65.º. Além destes, participam na elaboração dos PDM várias entidades, em sede de comissão de acompanhamento, aptas a representar todos os interesses presentes nas opções de planeamento. Não fosse o planeamento do território uma das áreas de mais difícil conformação dos múltiplos interesses em jogo.

Questiona-se, por último, o vício de padecerá o procedimento de elaboração do plano que tenha prescindido do relatório ambiental. A dúvida surge mais evidente com o regime das invalidades do novo CPA: salvo se os factos circunstância em concreto couberem na previsão de alguma das alíneas do artigo 161.º, mormente no que diz respeito à ofensa a um Direito Fundamental, o que em abstrato não é equacionável, teremos de admitir que a falta de relatório ambiental é sancionável com o regime da anulabilidade[15].  

IV.               É tempo de concluir e de tomar posição. Tudo aquilo que dissemos não pode deixar de estar, pelo menos de iure condendo, sujeito à crítica livre do jurista. Nesse quadro, doutrina houve que foi apresentando, como se viu, as suas reticências quanto às soluções que foram encontradas. O nosso posicionamento foi sendo deixado ao longo do texto. Estamos, todavia, em tempo de revisão do RJIGT e, como tal, este é o momento indicado de apresentar o posicionamento quanto ao que deve, nesta matéria, ser alterado.

Em bom rigor, as soluções que foram encontradas merecem um balanço francamente muito positivo. No essencial, está em causa a opção de sujeitar ou não determinado tipo de planos a AAE. Vimos que há uma feliz concordância quanto ao âmbito material de cada um dos tipos de planos e as exigências que sujeição a AAE. Por isso não acompanhamos a doutrina que pretende estender a AAE para campos em que ela poderia ser, em bom rigor, senão mesmo impossível, absolutamente inútil. Existe só uma ressalva que não pode deixar de ser feita: em matéria de Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território não se compreende a opção de deixar a sujeição a AEA na dependência das Assembleias Intermunicipais e Municipais interessadas. Quando analisámos o impacto ambiental deste concreto instrumento, constatamos que será verdadeiramente impossível que a sua elaboração não apresente fatores suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente. Destarte, melhor será que o legislador imponha expressamente no novo RJIGT a obrigatoriedade de AEA no que a PIOT diz respeito.

Por último, e ante a nova solução do Código do Procedimento Administrativo, entende-se dever o novo RJIGT sancionar com a nulidade os planos elaborados sem AEA quando a mesma se revelou necessária. A envergadura dos interesses púbicos em causa não se compadece com, por um lado, a possibilidade de a falta não ser sancionada com a nulidade e, por outro, com o regime evidentemente mais condescendente da anulabilidade.   

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[1] Atualmente aprovado pelo DL 380/99, de 22 de Setembro.

[2] Pelo DL 232/2007, de 15 de Julho.

[3] Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, I, 4.ª Edição, Coimbra, 2012, p. 416.

[4] Droit Européen de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme, p. 109, apud Alves Correia, op. cit.,  419

[5] As classificações seguiram as orientações de Alves Correia, op. cit., pp. 369 e ss.

[6] Sobre a importância dos planos especiais em matéria de Direito do Ambiente, vide Carla Amado Gomes, Direito Administrativo do Ambiente, in Tratado de Direito Administrativo Especial, I, coord. Paulo Otero e Pedro Gonçalves, 1.ª Edição – Reimpressão, Lisboa, 2013, p. 214.    

[7] Estas considerações valem somente quando nos referimos à elaboração dos planos ou a alterações de fundo uma vez que o RJIGT, no seu artigo 96.º, n.º 3, arreda das pequenas alterações aos instrumentos de gestão territorial a necessidade de sujeição a Avaliação Ambiental. O que seja uma pequena alteração fica no entendimento do órgão administrativo responsável por desencadear o processo de elaboração do plano. É uma boa solução. Compadece-se como nenhuma outra com pretensão de flexibilizar e agilizar os procedimentos de revisão dos planos de modo a que haja entre estes e as dinâmicas sociais um ajustamento efetivo. 

[8] O Regime Ambiental de Planos e Programas e a sua integração do Edifício da Avaliação Ambiental, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 29/30, Jan./Dez. 2008, p 137.

[9] Por limitações de espaço, optámos por introduzir a dimensão controversa do problema uma vez que a restante dimensão procedimental ocorre em termos inequivocamente previstos no RJIGT.

[10] Op. cit., p. 423.

[11] A Avaliação Ambiental Estratégica no âmbito do RJIGT- estudo das imbricações procedimentais e substantivas da avaliação ambiental dos planos urbanísticos, in Revista do CEDOUA, n.º 32, 2013, p. 76 e ss.  

[12] Op. cit., p. 139 a 141.

[13] Não tomaremos aqui posição no debate em torno do conteúdo e configuração das relações jurídicas em matéria de Direito do Ambiente. Veremos que tal não se afigure necessário para a construção da nossa posição.

[14] Pese embora a posição da autora ser anterior ao RAAE, não se quer deixar de se fazer a alusão.

A proteção Jurídica dos Espaços Verdes Urbanos, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº. 15/16, Jun./Dez. 2001, p. 119. 

[15] É verdade que no anterior regime seria facilmente equacionável a possibilidade de arguirmos a nulidade por falta de um elemento essencial. Hoje essa previsão desapareceu do CPA. Resta-nos aguardar pela solução consagrada no futuro RJIGT.