As licenças ambientais

           A licença ambiental pode se caracterizar como um acto administrativo (enquanto decisão de realização do interesse público produtora de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta de acordo com a noção constante do artigo 120º CPA), que será contenciosamente impugnável (na medida em que é susceptível de causar danos a particulares), temporário e precária, características que serão abordadas adiante. A licença é um mero acto preparatório, inserido em todo um procedimento que por si se inicia e que termina na autorização legal completa para o prosseguimento da actividade poluidora e incide sobre uma relação jurídica multilateral, no sentido em que não só cria direitos e deveres que vinculam o particular e a Administração mas também afecta diversos sujeitos tendo em conta as consequências peculiares que resultam de uma autorização de actividade industrial que implica valores de poluição especialmente relevantes.

            A exigência de licença como fase inicial de um procedimento obrigatório para determinadas instalações foi introduzida pelo DL 194/2000, tendo como bases a Directiva nº96/61 CE, a qual visava o controlo da poluição, e o artigo 33º da Lei de Bases do Ambiente, que previa o licenciamento para a construção, ampliação, instalação e funcionamento de estabelecimento ou exercício de actividades poluidoras.

            O artigo 1º do DL 194/2000 estabelece os objectivos e o âmbito de aplicação do diploma. Nos termos do preceito, o DL visa prevenir e controlar a poluição proveniente de certas actividades, através do estabelecimento de medidas que visam evitar ou pelo menos reduzir a emissão de poluição para a água, ar e solo, assim como a redução e controlo dos ruídos e da produção de resíduos.

           Quanto ao âmbito de aplicação do DL, o artº 2º/1/f esclarece o conceito de instalações referido no artigo 1º, definindo as mesmas como as unidades técnicas fixas susceptíveis de gerar poluição, sendo as mesmas concretizadas no Anexo I do presente diploma: as indústrias do sector da energia; da produção e transformação de metais; indústria mineral; indústria química; gestão de resíduos; fabrico de papel; tingimento de fibras e têxteis; curtição de pele; abate e criação de animais. No entanto, o nº2 do dito Anexo exclui a aplicação do decreto a instalações que visem a investigação, desenvolvimento e experimentação de produtos novos, assim como as instalações cuja capacidade de produção não justifique a necessidade de licenciamento.

         Para além das instalações novas, também as instalações pré-existentes que sofram alterações (entendendo-se por alterações as ampliações, alterações de características e do funcionamento) podem eventualmente carecer de nova licença, consoante as alterações em causa se considerem substanciais ou não. O procedimento relativo a estas situações é regulado no artigo 14º: os projectos de alteração são comunicados à entidade coordenadora dos licenciamentos, a qual envia o projecto para a Direcção-regional do Ambiente que procede à apreciação e proposta de decisão, sendo que a decisão final cabe ao Instituto do Ambiente. Como já referido anteriormente, as alterações podem ser consideradas substanciais, caso em que obviamente vão necessitar de novo licenciamento, e podem ser consideradas não substanciais, e nesse caso então não necessitam de nova licença mas a mesma poderá ter de ser atualizada face às diferenças que se verificarão.

                O procedimento de emissão de licença inicia-se com um pedido do particular face à entidade coordenadora do licenciamento ou da autorização de instalação, remetendo a mesma o pedido para a Direcção-regional do Ambiente, nos termos do artigo 18 e 19. A Direcção-regional selecciona um técnico para acompanhamento do processo e envia o mesmo para o Instituto do Ambiente, procedendo em conjunto com este último à avaliação preliminar do pedido com vista a verificar o preenchimento dos requisitos impostos pelo DL relativo às licenças ambientais. O Prof. Vasco Pereira da Silva tece duas críticas face ao início do procedimento: em primeiro lugar, fala-se em competência conjunta da Direcção-regional e do Instituto do Ambiente na elaboração da avaliação preliminar quando na verdade a mesma é realizada pela Direcção-regional, emitindo o Instituto um mero parecer que na realidade nem tem muita razão de ser, na medida em que após a avaliação preliminar o pedido irá ser enviado para o Instituto para o mesmo proceder à decisão final! Logo, a espera pelo parecer introduz uma fase desnecessária e moratória. Em segundo lugar, a Direcção-regional em vista a conseguir esclarecimentos por parte do particular, requer os mesmos à entidade coordenadora, para esta por sua vez requisitar os mesmos ao particular. Ora o Prof. mais uma vez chama a atenção para a desnecessidade desta complicação quando a Direcção-regional poderia perfeitamente se dirigir directamente ao particular.  A decisão final, como já referido, é emitida pelo Instituto do Ambiente no prazo de 60 ou 90 dias, consoante tenha havido prévia avaliação de impacto ambiental no primeiro caso, ou omissão administrativa geradora de deferimento tácito no segundo. As diferenças de prazos existem por razões óbvias: se não houve uma decisão expressa resultante de uma avaliação do impacto ambiental, o Instituto necessitará de um prazo mais largo em ordem a proceder a uma avaliação suficientemente completa para que esteja apto a emitir uma decisão fundamentada. Nos termos do artigo 21º, a decisão de licenciamento ambiental está sujeita a critérios formais e materiais. Quanto aos critérios formais o pedido de licença deve conter a descrição da instalação, das fontes energéticas, da tecnologia utilizada. Já os critérios materiais respeitam às medidas preventivas de combate à poluição, a existência de poluição relevante, a produção de resíduos, os critérios de eficiência energética, a prevenção de acidentes. A avaliação que incide sobre os critérios materiais implica uma larga discricionariedade por parte da Administração, sendo que o único parâmetro de decisão existente relativo à prevenção de poluição é a utilização das melhores técnicas disponíveis. Ora tal implica num primeiro momento uma interpretação do conceito de "melhores técnicas disponíveis", sendo este o primeiro momento de livre apreciação conferido à Administração. O Prof. VPS realça o facto de a mesma geralmente avaliar este parâmetro consoante a eficiência técnica, sendo que não é de descurar a eficiência económica e a razoabilidade na análise da "melhor técnica disponível". Num segundo momento, cabe à Administração avaliar a probabilidade do cumprimento no futuro das exigências inerentes à utilização das melhores técnicas disponíveis por parte do requerente. Esta avaliação irá ditar não só a decisão de deferimento ou indeferimento da licença, assim como os termos em que em caso positivo a mesma será concedida e as sanções a aplicar em caso de incumprimento. Temos assim três momentos em que a Administração procederá a uma análise casuística do caso concreto, a qual apesar de não ser absolutamente desvinculada (na medida em que existem princípios, fins e regras de competência a ser respeitados), implica uma larga margem de discricionariedade. Daí a previsão legal de constituição de uma Comissão Consultiva para a Prevenção e Controlo Integrado da Poluição, à qual compete o estudo, selecção e estabelecimento das Melhores Técnicas Disponíveis, assim como a definição das linhas orientadoras da actuação da Administração no que à avaliação das técnicas respeita e a determinação dos parâmetros a ter em conta quanto à emissão de licenças.

            A licença ambiental é uma decisão escrita que é condição sine qua non para que as instalações que preencham as características já explicadas anteriormente exerçam a sua actividade legalmente. A decisão em si contém um acto de indeferimento ou deferimento, assim como os termos do deferimento: deveres, condições e valores limite de emissão.  As licenças são temporárias e precárias na medida em que não são eternas, estão sujeitas a termo, termo esse que pode ser antecipado em virtude de circunstâncias que exijam uma renovação da licença: a verificação de valores de emissão superiores ao que havia sido pensado anteriormente, tornando-se necessário o estabelecimento de novos limites; a criação de novas "melhores técnicas disponíveis" que representem uma nova forma de reduzir as emissões; a segurança operacional do processo exigir técnicas diferentes; alguma alteração legal que de alguma forma implique uma necessidade de actualização da licença. A questão da precariedade da licença, na medida em que importa a possibilidade de antecipação do termo previsto de uma forma que se equipara a uma revogação de um acto administrativo, levanta sérias dificuldades visto que põe em causa valores constitucionais como a protecção dos direitos adquiridos assim como a segurança e estabilidade jurídicas. No entanto, esta precariedade existe como forma de garantir a defesa do ambiente e o controlo eficiente das emissões de poluição que infelizmente não são evitáveis. Ora o que acontece aqui é que nos encontramos perante o confronto de duas realidades distintas que carecem de protecção, mas que colocadas em dois pratos de uma balança implicam a prioritização de uma relativamente à outra, visto que o perfeito equilíbrio é muito difícil de se concretizar. O Prof. Vasco Pereira da Silva propõe uma solução que acautela os direitos dos particulares, mantendo a prioridade dada à defesa do ambiente, solução essa que se baseia no princípio constitucional da prossecução do interesse público com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos e que passa por indemnizar os titulares das licenças ambientais "revogadas", ou sujeitas a termo antecipado se preferirmos. Tal indemnização afigurar-se-ia semelhante àquelas resultantes da responsabilidade da Administração por actos lícitos, como é exemplo clássico o caso das expropriações. O Prof. acrescenta ainda que é precisamente em virtude do carácter temporário das licenças que se justifica uma indemnização perante as situações atrás discutidas, isto porque caso as licenças fossem vitalícias, teríamos que a possibilidade de revogação garantiria que o titular não se descuidaria nos seus deveres e manteria as precauções necessárias à manutenção da licença e assim sendo, deixaria de fazer sentido a previsão de indemnização por actos lícitos.

           Assim sendo, podemos terminar sublinhando duas ideias predominantes. A defesa do ambiente enquanto interesse público justifica a restrição de alguns direitos e garantias dos particulares que são regra no plano geral do ordenamento, como a segurança e estabilidade jurídicas, restrição essa que se traduz como já explicado na precariedade das licenças que podem ser revogadas se motivos de cariz ambiental o exigirem, sem prejuízo de tentativas de compensar a posição dos titulares com a previsão de indemnizações por actos lícitos. A segunda ideia que permanece é a da desnecessária burocracia do procedimento com vista ao licenciamento, deveras moroso, que faz das licenças ambientais uma "dor de cabeça" que poderia ser encarada como um mero crivo que garanta o interesse geral ao obrigar as instalações que prossigam actividades poluidoras a preencherem determinados requisitos que acabam por ser requisitos de segurança, mas que se torna num grande problema por cada fase implicar passos a mais que só existem para dificultar o processo.

Bibliografia

·         SILVA, Vasco Pereira da; Verde Cor de Direito, Fevereiro 2002

Maria Leonor Bettencourt Sena Carvalho, nº21036